ENSAYO INTRODUCTORIO
The fiscal history of a people is above all an essential part of its general history J. A. Schumpeter (1918)
PRESENTACIÓN
El propósito principal de este volumen es contribuir a documentar una época en la que se discutió ampliamente la cuestión tributaria, uno de los principales desafíos que ha enfrentado la nación mexicana a lo largo de sus casi 200 años de vida. Con ello se intenta hacer menos notable la escasez de información sobre esa temática. Tal escasez es particularmente grave respecto al siglo XX, lo que quizás ha inhibido el estudio a fondo de la fiscalidad en ese periodo. No es de extrañar por ello que se disponga de más y mejores estudios sobre la fiscalidad de los siglos XVIII y XIX. De cualquier modo, no parece inexacto afirmar que en México no hemos hecho mayor caso a la certeza expresada en el epígrafe por el ilustre economista austríaco.

Otro de los propósitos de esta compilación es hacer un modesto homenaje a la trayectoria del economista Víctor L. Urquidi, funcionario público (19401964) y profesor y funcionario universitario entre 1964 y 2004. Por voluntad del profesor Urquidi, luego de su muerte ocurrida el 24 de agosto de 2004, El Colegio de México recibió su archivo personal, compuesto por 89 cajas cuyos expedientes (alrededor de 1 500, correspondientes al periodo 1919-2003) están en proceso de catalogación para ponerlos a disposición del público interesado. Gracias a esa decisión, hoy podemos tener acceso a un conjunto de materiales que son de inestimable valía para alcanzar un conocimiento más fino y preciso de diversos aspectos relacionados con el desarrollo económico, instrumentos de política económica (moneda, finanzas, fomento industrial y agrícola, bancos, aranceles) e instituciones gubernamentales.

Uno de esos aspectos tiene que ver con el modo como en México se ha intentado enfrentar la espinosa cuestión de la recaudación de impuestos. Bien sabemos que ésta es una de las dimensiones más densas y complicadas del quehacer gubernamental en cualquier época y lugar del mundo desde que existe el Estado propiamente dicho. Los impuestos son impopulares por naturaleza, pues implican la apropiación de una parte de la riqueza generada por la sociedad; y por lo general ésta opone diversos tipos de resistencia a aquella apropiación. Los impuestos son materia de controversia y conflicto constante, entre otras razones porque a través de ellos puede alterarse la distribución del ingreso. De ahí que la recaudación de impuestos sea un problema político de primer orden, que obliga a la sociedad y al Estado a llegar a acuerdos para determinar su monto, a quiénes cobrarlo, mediante qué mecanismos y cómo y en qué rubros gastarlo. El hecho es que en algunos lugares, como en México, a juzgar por el monto de la recaudación tributaria, los gobernantes han sido incapaces de imponer un acuerdo que garantice una hacienda pública próspera y moderna. El resultado es una hacienda pública asombrosamente pobre, y muy poco moderna. En el último cuarto del siglo XX, el petróleo permitió posponer la resolución del problema de la baja carga fiscal, pero el declive de los ingresos petroleros de los últimos años ha obligado a colocar el asunto tributario una vez más en la agenda de las grandes prioridades nacionales.

Víctor Urquidi dedicó casi 25 años de su vida profesional a los asuntos hacendarios y financieros, como empleado de alto nivel del Banco de México y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, en adelante), así como del Banco Mundial y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), donde estrechó lazos con varios economistas de renombre, entre ellos el argentino Raúl Prebisch. Para nuestra fortuna, tuvo el cuidado de guardar papeles, anotaciones, documentos, borradores, informes, estudios inéditos; también se dio tiempo para darles un orden temático general. Quizá los guardó porque sabía que esos documentos contenían pistas, señales, indicios importantes y que por eso otros debían conocerlos y estudiarlos a fondo. Era una forma de expresar después de su muerte el compromiso con el conocimiento, con la investigación y quizá con lo que según Rolando Cordera era su obsesión: el desarrollo económico de América Latina.

Un propósito más de este volumen es allegar materiales, pistas y datos para armar una hipótesis sobre la reforma tributaria de 1961 (que en cierto modo se extiende hasta 1964), y ubicarla en la trayectoria fiscal de México del siglo XX. Es más que sabido que México destacaba entonces y destaca ahora en el mundo por la bajísima carga tributaria que capta y administra el Estado. Don Víctor no deseaba tal destino fiscal. De aquí se deriva el tema que ha guiado la preparación de esta compilación. Durante 1961 se formó una comisión en el seno de la SHCP, con el propósito de preparar una iniciativa presidencial de reforma fiscal. Urquidi participó de manera activa en esa comisión, y junto con otros funcionarios se empeñó en reformar a fondo el sistema tributario mexicano. El objetivo era lograr una recaudación más amplia y justa, y con ello lograr que México se hiciera de una hacienda pública moderna, una meta que él y algunos de sus compañeros consideraban urgente y viable. Sin embargo, a pesar de que “fue una época de esperanza”, el grupo en el que trabajaba Urquidi fracasó rotundamente. La reforma anhelada por ese grupo nunca pasó de los estudios preliminares; de allí el título de este volumen de homenaje.

Su fracaso profesional, como asesor del secretario de Hacienda y como miembro de dicha comisión tributaria, no sería tan relevante para nosotros si no formara parte de un fracaso de la nación entera durante el siglo XX. Ese fracaso —la incapacidad de cobrar impuestos a la manera moderna— es uno de los componentes esenciales del México contemporáneo. Lo que pretendemos argumentar es que quizá nunca hubo mejor oportunidad para avanzar en ese sentido que al inicio de la década de 1960, por tres razones principales: a) el crecimiento económico acelerado, b) la coyuntura abierta por la Revolución cubana y el impulso estadounidense a un reformismo moderado en América Latina y c) la existencia de un grupo de funcionarios de gran influencia en las altas esferas gubernamentales que trabajaba a favor de acrecentar el papel del Estado en el desarrollo económico. Confiamos en que la documentación aquí reunida pueda fundamentar esa hipótesis con cierto rigor.

Insistir en el fracaso de Urquidi es una manera de incorporar otra dimensión de su quehacer intelectual, nos referimos al pesimismo general que campeó el ánimo de don Víctor, al menos durante los últimos años de su vida. El título de su libro póstumo, en que califica de “perdido” al siglo XX, es quizá el registro más evidente de tal estado de ánimo. No creemos equivocarnos si ubicamos el fracaso de 1961 que aquí se documenta como una de las fuentes del pesimismo de don Víctor.

Este libro sobre cuestiones tributarias es el cuarto de la serie de volúmenes preparados en homenaje al quehacer y a la escritura de Urquidi. Los tres libros ya publicados se dedicaron, en orden de aparición, a la cuestión ambiental, a la economía y a la demografía. Un quinto volumen, en vías de preparación, se refiere a una experiencia por demás singular de Urquidi: la gira mundial para conocer de cerca el mercado de la plata. Lo anterior habla de uno de los rasgos más admirables y reconocidos de este economista mexicano: la diversidad de intereses académicos y profesionales, algo que por desgracia no es frecuente y quizá lo sea cada vez menos entre la comunidad académica mexicana. De por sí no es común que un mexicano de 21 años haya concluido su licenciatura en economía en la London School of Economics en el verano de 1940, en plena guerra mundial, ni que haya asistido, con apenas 25 años, a la célebre conferencia de Bretton Woods.

Además de este ensayo introductorio, el volumen consta de dos secciones: en la primera se reproducen varios artículos publicados por el propio Urquidi sobre el tema tributario durante las décadas de 1950 y 1960, salvo uno muy breve publicado en 1987. La segunda sección está integrada por documentos provenientes de su archivo; documentos inéditos de autoría del propio Urquidi, o del grupo de estudio Hacienda-Banco de México coordinado por él hasta 1964. Los artículos incluidos en la primera sección pueden servir como antecedente o de contexto general para hacer una revisión más provechosa de los documentos de la segunda sección y también para abordar con mayor conocimiento de causa el tema que ha guiado la selección de esos documentos. Tal tema, ya se dijo, es el intento fallido de 1961 de promover una reforma fiscal con base en una reestructuración del impuesto sobre la renta (ISR, en adelante). En esos trabajos y documentos, es fundamental la presencia del economista húngaro-inglés Nicholas Kaldor, contratado por la Secretaría de Hacienda en el verano de 1960. El informe final de Kaldor, inédito hasta ahora, es uno de los documentos que se reproducen en este volumen. No es remoto que si en el futuro la cuestión tributaria mexicana del siglo XX llega a ser campo legítimo de la historiografía, el informe Kaldor se convertirá en una especie de referencia maestra, algo así como lo son las visitas de los obispos en algunas regiones de la Nueva España o el informe de la Comisión Pesquisidora de la frontera norte de México de 1877. Ojalá este volumen abone en ese sentido.

LAS RAZONES DE LA REFORMA DE 1961
¿En qué contexto se ubica el fracaso de la reforma fiscal de 1961? Esta reforma tenía como base el ISR, el impuesto que debía sostener la transformación de la hacienda pública mexicana en un sentido más justo, equitativo y por todo ello más moderno. Por lo anterior, conviene empezar por situar al ISR en el escenario tributario de la época.

Después de la Revolución de 1910, los gobernantes mexicanos retomaron los esfuerzos decimonónicos por modernizar la hacienda pública, lo que significaba no sólo aumentar la recaudación de manera significativa sino convertir al sistema tributario en una palanca de estímulo al mercado interno y no un obstáculo, como lo eran las alcabalas, suprimidas en 1896. Por ello en más de un sentido puede hablarse de continuidad entre el quehacer de Matías Romero y José I. Limantour, y el de secretarios de Hacienda de la época posrevolucionaria como Alberto Pani y Eduardo Suárez. Pero sería por demás erróneo

aludir sólo a la continuidad. Después de la Revolución, formar una hacienda pública más justa y equitativa era nueva prioridad, e indiscutida, al menos en el discurso de algunos gobernantes. A tono con un movimiento mundial favorable a la imposición directa y progresiva, en 1925 el gobierno federal creó el ISR, no sin enfrentar grandes resistencias de parte de varios grupos de empresarios. Por ese impuesto progresivo, México se colocaba en sintonía con las principales y más modernas economías del mundo (Gran Bretaña, Estados Unidos, Francia, Alemania).

Este movimiento mundial favorable a los impuestos directos y progresivos era parte de un fenómeno más amplio, a saber, la ampliación de las funciones del Estado en la vida social en general. Una de las funciones estatales más novedosas y complicadas era el combate a la desigualdad social mediante políticas fiscales, tanto en materia de ingresos como de gasto. A la vuelta del siglo XX, había una conciencia cada vez más clara de que los viejos sistemas tributarios no aportaban suficientes recursos ni tampoco lo hacían de manera estable, ya que dependían de los impuestos al comercio exterior que variaban al compás de los precios internacionales. Además, eran profundamente regresivos. Si se quiere, el income tax era indicio de las nuevas relaciones entre la economía, las clases trabajadoras y empresariales y el aparato gubernamental, en este caso a través del sistema tributario. No menos importante era su contenido claramente reformista, frente al radicalismo comunista y a otros movimientos populares de gran fuerza a finales del siglo XIX y principios del XX. Según algunos, el mejor antídoto contra movimientos como el de la Comuna de París era el income tax, como se afirmaba en Prusia en 1874. Por esas características, el income tax gozaba de gran popularidad en el mundo occidental, según argumentaba en 1924 el fiscalista francés Jèze. La modernidad occidental, reflejada en el movimiento general hacia el income tax, era traducida en México en voz de Eduardo Bustamante, un joven abogado, quien en 1926 afirmaba que de lo único revolucionario que podía presumir el gobierno posrevolucionario era de haber creado el income tax. La crisis mundial de 1929 y la Gran Depresión confirmaron y dieron mayor vigor todavía a las voces que reclamaban la ampliación de la intervención estatal en la economía. En México además el cumplimiento de las demandas del movimiento de 1910 pasaba de manera ineludible e inequívoca por la ampliación del gasto público, según se aprecia por ejemplo en el Plan Sexenal de 1933.

Sin embargo, en las décadas siguientes el rumbo tributario en México cambió drásticamente, y debido a estas modificaciones comenzó a tejerse una singularidad mexicana más que perseverante: el rezago en la carga tributaria, es decir, la baja carga fiscal. En ese rezago, el lugar del impuesto sobre la renta era preponderante, según lo afirmaba a inicios de la década de 1960 un grupo de expertos de la Secretaría de Hacienda y el Banco de México. Vayamos por partes: primero la medida del rezago, segundo el comportamiento del impuesto sobre la renta y tercero la composición social de los contribuyentes del impuesto sobre la renta.

Al menos desde 1939 las autoridades hacendarias mexicanas tenían clara conciencia de la baja carga fiscal. Pero algunos la consideraban como un mérito, una especie de virtud que favorecía la expansión de las actividades empresariales. Así puede leerse en un editorial de 1939 aparecido en la revista oficial de la SHCP, en las memorias de Eduardo Suárez y en las declaraciones de un alto funcionario de la misma secretaría en 1951. Sin embargo, el paso del tiempo modificó el diagnóstico, y surgieron voces que no dejaban de lamentar el hecho. En 1956 Urquidi se preguntaba “¿Es que México es tan pobre que el Estado no puede gravar sino, como ahora, alrededor del 10 por ciento del ingreso nacional? ”. Por supuesto que la respuesta era negativa. La singular situación mexicana comenzaba a definirse. Ya para 1960, prácticamente nadie en la esfera gubernamental se refería a la baja carga fiscal como una virtud. Al contrario, para algunos se había convertido en grave obstáculo para el ansiado desarrollo del país; por lo pronto presionaba hacia el endeudamiento externo, cuyo monto había empezado a crecer de manera paulatina a lo largo de la década de 1950.

A inicios de la década de 1960, el diagnóstico era que el ISR distaba de apegarse a los principios que habían guiado su creación en 1925 y que por tanto estaba lejos de su potencial recaudatorio y del criterio de progresividad. Esta conclusión se exponía a pesar de que varios indicadores podían hacer pensar que en términos tributarios, y en especial en cuanto al ISR, México estaba haciendo muy bien las cosas. Un primer indicador en ese sentido era que la recaudación del impuesto había aumentado de manera sostenida desde 1925, cuando apenas representaba 0. 25% del producto interno bruto (PIB), a 2. 5% a inicios de la década de 1960 (gráfica 1).

La segunda buena noticia, derivada del indicador anterior, es que en unas cuantas décadas la naturaleza de la hacienda pública mexicana se había transformado radicalmente, en virtud del aumento notable de la recaudación de impuestos directos y el consiguiente declive de la imposición indirecta, de fuerte carácter regresivo. En 1930 la proporción de impuestos directos era de sólo 6. 8% del total de ingresos, mientras que tres décadas después tal proporción había aumentado a 35. 8% (véanse las gráficas 2 y 3).

Un tercer indicador de las buenas hechuras mexicanas es que nuestro país no rendía tan malas cuentas en relación con otros países de América Latina. La composición tributaria de otros países latinoamericanos en 1960 lucía peor que la mexicana, con excepción hecha de Colombia (véase el cuadro 1).

Sin embargo, los indicadores anteriores no alcanzaban a desmentir lo principal: la recaudación del ISR estaba muy por debajo de su potencial. O lo que era lo mismo, ¿qué tan positivo resultaba una carga más directa ante un nivel de recaudación tan bajo? Por esos años, en países como Brasil y Argentina la hacienda pública mostraba cada vez mejores cuentas. Según varios expertos, la baja recaudación del ISR en México obedecía a los siguientes factores: a) evasión, b) exenciones y subsidios contemplados en la ley del ISR, y c) inequidad y creciente regresividad. Vayamos por partes.

En un estudio de 1967 se afirmaba que la evasión del ISR en 1965 ascendía al 95% de la recaudación de ese mismo año. A primera vista la cifra parece exagerada, pero si se le compara con los cálculos del informe anual del Banco de México de 1965 es claro que tal porcentaje de evasión no andaba tan errado. Según este informe, la recaudación potencial total en ese año era de 14. 6% del PIB, es decir, 5. 8 puntos porcentuales más del monto efectivamente recaudado. Y si consideramos el origen de la recaudación por tipo de impuestos, en el que 40% de la recaudación total provenía del ISR en 1965, entonces el monto no recaudado por concepto de ISR era cercano al cálculo de Valdivia, equivalente a 2. 1% del PIB.

Además de la evasión, las exenciones y subsidios contemplados por la propia ley propiciaban la baja recaudación del ISR. En teoría, estos tratos preferenciales se justificaban en virtud del propósito de dar incentivos a la actividad económica, principalmente a la industria. Sin embargo, las evaluaciones de estas medidas de estímulo fiscal realizadas por expertos como Ifigenia Martínez, Sanford Mosk, y el propio Urquidi, son bastante escépticas con respecto a la efectividad de tales incentivos. Según esos estudiosos, las decisiones de dónde, cuándo y cuánto invertir dependían de otras variables y no de los estímulos de carácter fiscal. Por tanto, el sacrificio fiscal era más que discutible. Por su parte, Torres Gaytán llegaba a la conclusión de que la exención de impuestos se otorgaba en una época en que la protección fiscal no era tan necesaria puesto que las condiciones de la demanda nacional e internacional eran más que atractivas para propiciar por sí mismas el dinamismo industrial. Además, considerando que la evasión era alta y que los incentivos fiscales no eran en la práctica ni tan selectivos ni tan temporales, no era arriesgado concluir que la efectividad de las exenciones era muy poca, si no es que nula. Lo que más llama la atención es que las conclusiones de este selecto grupo de observadores y estudiosos sobre la inoperancia de los estímulos fiscales era algo que los propios gobernantes sabían con toda certeza. Y aun así mantuvieron el cobijo. Después de reconocer que esas franquicias fiscales no habían sido el “aliciente” definitivo para promover la industrialización, el secretario de Hacienda Ramón Beteta afirmaba en 1949 que “se ha encontrado conveniente su subsistencia por el efecto psicológico que producen como demostración de la simpatía con que el Estado ve el nacimiento y progreso de la industria nacional”.

El tercer factor que influía en el mal comportamiento del ISR estaba estrechamente vinculado con las exenciones y subsidios al capital. Si bien destacaba el hecho que la composición tributaria se había vuelto más directa, lo que sin duda representaba un avance en términos modernizadores, el ISR era cada vez más inequitativo y regresivo. Ello era así porque los montos de recaudación total y el origen de esa recaudación dependían cada vez más de los ingresos provenientes del trabajo y menos del capital.

La carga creciente del ISR sobre el trabajo era una de las razones de mayor peso para reformar el sistema tributario en 1961. El ISR era cada vez más regresivo y por ello favorecía, a final de cuentas, la concentración del ingreso. En una conferencia impartida en 1956, en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Urquidi hacía un llamado a aumentar la carga tributaria basándose principalmente en dicho impuesto; en su opinión, la inequidad que se dejaba ver en el cobro del ISR era un hecho desalentador en la búsqueda de una mejor distribución de la riqueza. Lo peor de todo era que el componente regresivo e inequitativo del ISR se había acentuado en la última década.

Este rasgo sobresale en las cifras del cuadro 2, relativo a la composición del ISR personal entre 1955 y 1966. La contribución del ISR personal al total del ISR aumentó de 35 a 39% en esos 11 años, lo que no es negativo o positivo en sí mismo. Pero sí preocupaba el origen de ese aumento. Como se aprecia en el cuadro 2, cualquiera de las columnas muestra la creciente importancia de la recaudación del ISR sobre los ingresos derivados del trabajo en relación con el ingreso tributario, con el ISR total y personal y con respecto al PIB. Por ejemplo, la primera columna del cuadro referido muestra que la contribución del ISR sobre el trabajo aumentó de 5. 5 a 15. 6% del total de los ingresos tributarios, mientras que en esos mismos años la aportación de los ingresos derivados del capital disminuyó del 52 a 14%. Al exponer estas últimas cifras, ya estamos adelantando que las reformas realizadas en 1961 y 1964 no apuntaron precisamente hacia la progresividad.

¿Pero a qué obedeció el cambio de la estructura interna del ISR? ¿Por qué la cantidad recaudada de los ingresos del trabajo era cada vez mayor que la recaudación del ISR personal proveniente de los ingresos del capital?

En primer lugar, porque los ingresos derivados del capital contaban ya con un trato privilegiado que no hizo más que acentuarse con el tiempo. A lo largo del periodo de 1925 a 1961 la progresividad que existía entre las distintas cédulas del ISR y al interior de ellas se fue diluyendo. Los ingresos tributarios provenientes del capital acabaron convirtiéndose en los hechos en una menor carga fiscal. Martínez de Navarrete, al igual que Kaldor, concluía que la existencia de omisiones dejaba prácticamente exentos del pago de ISR a los intereses y al rendimiento de los valores financieros, las rentas de inmuebles y las ganancias del capital (equivalente a las cédulas VI y VIII que luego se incluyen en el ISR al capital). Entre estas omisiones cabe destacar el hecho de que la mayor parte de los valores de renta variable emitidos por las sociedades anónimas estaban nominados al portador, lo que facilitaba a las personas físicas la omisión, elusión o evasión del pago de gravámenes por tales ingresos. Si el registro de la propiedad no cumplía con los mínimos necesarios de información y actualización, ¿cómo llevar el control de los ingresos derivados de la renta o venta de bienes inmobiliarios? En síntesis, los ingresos derivados del capital estaban doblemente privilegiados. Izquierdo lo expresa de la siguiente manera: “si se conceden facilidades a la inversión (mediante el ISR empresarial) y no se gravan los ingresos personales de quienes se benefician de las mismas (a través del ISR personal ), se favorecería exclusivamente a un solo sector de la población”. Y ese era el caso.

En segundo lugar, la creciente importancia de la recaudación del ISR proveniente de los ingresos del trabajo se explicaba porque estos ingresos no disfrutaban del conjunto de deducciones de que sí que gozaban los ingresos provenientes del capital. Además del ISR, los ingresos al trabajo soportaban otras cargas, tales como las contribuciones a la seguridad social o las cuotas sindicales. Para colmo, los asalariados eran causantes cautivos, es decir, que el descuento fiscal se realizaba en la nómina. El capital podía eludir, omitir, evadir impuestos; los trabajadores no.

La tercera y última razón era la clave. A juicio de estos expertos la razón de fondo del creciente carácter regresivo del sistema tributario mexicano residía en el hecho de que el ISR no tasaba progresivamente la capacidad económica de las personas, ya que no “consolidaba” todos los ingresos del contribuyente. Lo anterior tenía que ver con el diseño cedular del ISR, vigente hasta entonces. De ahí que la principal propuesta de Urquidi, Kaldor y demás expertos involucrados en la reforma tributaria de 1961 fuera la creación de lo que se denominaba el ISR consolidado o ISR global, es decir, obligar a los causantes a acumular sus ingresos provenientes de diversas fuentes y sumarlos y a tal suma aplicar las tasas progresivas. Estos personajes argumentaban que para poder medir con mayor exactitud la capacidad económica de las personas físicas y morales era indispensable establecer un concepto unitario del ingreso; el contribuyente que obtenía ingresos por ser accionista en una empresa, o por rentar un terreno o por vender una de sus casas, debería reunir todos estos ingresos y de esta manera reflejar de mejor manera su capacidad económica. En 1961 y en 1964 se trató de poner en práctica este principio básico (moderno) para el cálculo de la capacidad económica, pero, como veremos más adelante, no se hizo efectivo. En ambos años la reforma no pasó, como tampoco había tenido mayor éxito un intento similar en 1954.

Era dramático que en 1960-1961 podía suscribirse sin mayores dificultades el diagnóstico general sobre el ISR que aparece en el Plan Sexenal de 1933. Véase si no:

El impuesto sobre la renta, que ha venido desvirtuándose hasta convertirse en un gravamen que tiene por fuente principal la renta del trabajo asalariado, por ser los causantes relativos los únicos que no pueden evitarlo, y que en lo que respecta al comercio, la industria y la agricultura ha llegado a asemejarse a los impuestos de patente, debe ser reorganizado, para corregir esas desviaciones y para eliminar los déficits que desde su implantación en nuestro país ha presentado. En consecuencia, se procurará que grave la renta real, que alcance a utilidades y beneficios que actualmente escapan y afecte las rentas provenientes del capital, en proporción mayor de las derivadas del capital y del trabajo, y las de este último en proporción todavía menor.

Los párrafos anteriores sirven para caracterizar la postura de personajes como don Víctor, Kaldor y demás miembros de la comisión tributaria de 1961, con respecto a la necesidad de corregir el comportamiento del ISR y, más allá, reformar a fondo el sistema tributario. Al analizar las estadísticas fiscales en una de sus más influyentes publicaciones (1953), ya don Víctor sostenía que “es evidente que la estructura cedular del impuesto ha dado lugar a que sus rendimientos hayan sido inferiores a lo que hubieran podido ser”. Asimismo, en consideración de la situación de bonanza económica, Urquidi y los demás autores de este exhaustivo estudio concluían que “estas condiciones ofrecen una excelente oportunidad de incrementar los ingresos públicos mediante una política tributaria vigorosa y justa que satisfaga los requerimientos de los presupuestos de gasto corriente y de inversión durante la próxima década, y contribuya a mejorar la distribución del ingreso nacional”. Como afirma Ifigenia Martínez: “del estudio se desprendía una de las afirmaciones de Víctor: que México había gastado a lo moderno pero recaudaba a la antigua”. Agrega que “México había utilizado el gasto público como palanca de desarrollo antes de que se santificara la teoría keynesiana, en el marco de las atribuciones que le concedía la constitución de 1917 al Estado mexicano”. Si seguimos el decir de don Víctor, el Estado mexicano desarrollista que visualizaban estos personajes tenía que seguir gastando al modo moderno pero también debía empezar a cobrar impuestos al modo moderno. Y nada menos moderno que un sistema tributario basado en privilegios, exenciones, omisiones que minaban la capacidad de recaudación y de redistribución del ingreso. Según estos funcionarios públicos, la modernización del trato fiscal, además, redundaría en el fortalecimiento de la autoridad tributaria, lo que a la larga sería mucho más benéfico para los propios empresarios. Una hacienda pública moderna podría garantizar de mejor manera la inversión en infraestructura, calificación de la fuerza de trabajo y seguridad social, así como en materia de créditos, subsidios y ayudas en casos de quiebra.

El fracaso reiterado del gobierno federal en este tipo de reformas, dirigidas a aumentar la recaudación tributaria de manera progresiva, es sin duda una dimensión de la historia fiscal mexicana contemporánea que no concuerda con las descripciones del Estado mexicano como aparato autoritario, ni con las del presidencialismo todopoderoso. De ahí que sea más que pertinente ahondar en los múltiples fracasos fiscales a lo largo del siglo. Saber por qué no pasó la reforma que intentaba crear al predial federal (1923), por qué no lograron sus objetivos originales la reformas de 1954, 1961-1964 o la de 1972, por mencionar algunas, es todavía asignatura pendiente de la historia fiscal y política del país. Por lo pronto, los documentos sobre la reforma de 1961 resguardados en el fondo documental Urquidi constituyen una fuente de información de inestimable valía para entender el fracaso de la reforma del sistema tributario que, según nuestro entender, tuvo mayores posibilidades de éxito. Ojalá pronto dispongamos de estudios cuidadosos sobre cada uno de esos episodios para tener un mejor entendimiento de la historia fiscal del siglo XX. Mientras tanto, en las siguientes páginas y basados en la información proveniente fondo de Víctor L. Urquidi, trataremos de aclarar algunos aspectos que están detrás del desenlace de las reformas tributarias de 1961-1964.

EL CONTEXTO DE 1960-1961 Y LA PROPUESTA DE NICHOLAS KALDOR
En 1960 el gobierno federal festejó en grande el primer cincuentenario de la Revolución de 1910. La nacionalización de la industria eléctrica, en septiembre de ese año, formó parte importante de los festejos. Al petróleo, expropiado 22 años antes, se sumaba otra rama industrial estratégica para el desarrollo económico. El Estado posrevolucionario parecía más fuerte que nunca. Al logro de la estabilidad política, se sumaba un periodo de prosperidad económica sin parangón desde la Revolución de 1910. Una publicación de 1963 de la Presidencia de la República resumía los datos cuantitativos que a su juicio evidenciaban “la actividad creadora constante de la Revolución, los decenios de esfuerzos constructivos y las aportaciones concretas del movimiento social de 1910 y de los gobiernos de la Revolución hasta la fecha”.

Gracias a la paz que había disfrutado la nación en las últimas tres décadas, México tenía mucho que presumir: el crecimiento de la población en la década de 1950 era el mayor del mundo, en 50 años el producto nacional bruto se había quintuplicado; la productividad de la fuerza de trabajo se había duplicado y el ingreso real por habitante había logrado triplicarse en los 30 años anteriores; la inversión bruta era 30 veces mayor que en 1943; la reforma agraria había repartido 48 millones de hectáreas y 2. 5 millones más se habían irrigado; la agricultura producía cuatro veces más que en 1900; se producía mucho más petróleo y electricidad y la industria manufacturera producía 18 veces más que en 1900; la longitud de las carreteras pavimentadas era mil veces mayor que en 1922 y en materia aérea el país se hallaba entre los 20 primeros del mundo en intensidad de uso de esa clase de servicios; el sistema bancario disponía 60 veces más recursos que en 1907; la inversión pública había aumentado 150 veces en los 25 años anteriores, financiada casi en su totalidad con recursos internos. La estructura social había cambiado gracias al crecimiento de la clase media y a la conversión de “terratenientes absentistas y parasitarios en activos hombres de negocios”. Además de los aumentos en la esperanza de vida y la ampliación de la seguridad social, destacaba el hecho de que 20% del gasto federal se destinaba a la educación y que por ello el analfabetismo se había reducido a casi una tercera parte del tamaño que tenía en 1900.

El relato optimista de los logros de los gobiernos posrevolucionarios iba más allá. En la sección de Hacienda de la obra colectiva titulada precisamente México, 50 años de Revolución, Hugo B. Margáin exponía también una versión muy optimista del sistema tributario. Por ejemplo:

A la fecha, el Estado democrático moderno ofrece un cambio profundo del cuadro social que prevalecía al finalizar el Renacimiento y principiar los tiempos modernos. De no contribuir las clases privilegiadas, ahora soportan la mayor incidencia de las cargas impositivas y las que poco o nada poseen, que antes sostenían solos todos los tributos, en la actualidad gozan de un mínimo vital exento. México no podía ser una excepción al desarrollo social de los impuestos.

El interés por la democracia moderna y los tiempos modernos era más que obvio. Tampoco parece difícil entender que por moderno ese autor entendía, entre otras cosas, hechos como que las clases privilegiadas soportaran “la mayor incidencia de las cargas impositivas”. México no era excepción a la regla y avanzaba firme en el camino trazado por Occidente desde el Renacimiento. Atraído por la historia, lo que lo llevaba a iniciar su capítulo con una revisión de la “organización tributaria aborigen”, Margáin caracterizaba la transición del liberalismo y su énfasis en la igualdad de todos los contribuyentes, a “nuestro tiempo”, definido precisamente por “las tarifas progresivas del impuesto sobre la renta”. Su optimismo, en este caso nutrido de historia, lo hacía reiterar que “contribuyen en una mayor proporción los causantes con fuertes ganancias, mientras que a las clases de pocos recursos se les reconoce una suma mínima exenta, como ingreso indispensable para subsistir”. Ya vimos que Urquidi y otros sostenían un punto de vista diametralmente distinto. De ahí que la postura de Margáin cause extrañeza, por decir lo menos. Además, omite cualquier referencia a la baja carga fiscal.

Es innegable que ciertos indicadores mostraban la bonanza económica (y más si los comparamos con los indicadores de los últimos 25 años). Por ejemplo, la tasa de crecimiento de 6. 2% de promedio anual a lo largo de la década de 1950 y la estabilidad de precios (la inflación era, en promedio, del 6% anual). La devaluación de 1954, que había llevado la paridad de 8. 65 a 12. 50 pesos por dólar, no interrumpió del todo el vertiginoso crecimiento económico ni se tradujo en alzas inflacionarias. Como insisten los estudiosos, en todo este tiempo la economía mexicana mostró gran capacidad de crecimiento con base en el ahorro interno. Ni grandes préstamos del extranjero ni cuantiosos déficit presupuestales. La inversión pública crecía con base en el ahorro interno y la inversión privada aumentaba a tasas mucho mayores que la pública. Los salarios reales aumentaban, lo mismo la productividad en general, así como la actividad de las instituciones bancarias. Era el milagro mexicano en todo su esplendor.

Sin embargo, a finales de la década de 1950 habían surgido señales de alarma en torno al dinamismo económico, en particular la cuestión del financiamiento de la inversión. Así lo muestran distintas fuentes y también lo mencionan los estudios elaborados a propósito de la reforma fiscal de 1961. La meta era aumentar la recaudación tributaria para continuar financiando el crecimiento con recursos propios. El cuadro 3, preparado por el grupo de estudio Hacienda-Banco de México, dirigido por Urquidi, deja ver que a inicios de la década de 1940 la inversión pública era casi en su totalidad financiada con recursos del propio erario. Para 1960, sin embargo, la contribución del crédito externo era considerablemente mayor.

En otros ámbitos también aparecían indicios que contradecían el optimismo gubernamental. Las intensas jornadas de movilización de maestros, telegrafistas y ferrocarrileros de 1958 y 1959, que culminaron con la represión abierta mediante el ejército y el encarcelamiento de varios líderes opositores, fue otra señal de alarma. Una época de paz parecía quedar atrás. Aunque algunos como el secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena no dejaron de ver la mano de la Unión Soviética, el ingrediente infaltable de la época de la Guerra Fría, esas movilizaciones exhibieron las flaquezas del milagro mexicano, principalmente las notables desigualdades sociales, entre el campo y la ciudad, entre regiones y entre clases y sectores sociales. Así, no extraña que uno de los objetivos principales del plan económico del nuevo gobierno de Adolfo López Mateos, iniciado en diciembre de 1958, fuera precisamente ampliar la capacidad del Estado para combatir esas desigualdades. Se temía además que no hubiera más remedio que recurrir una nueva devaluación de la paridad del peso, cuyos efectos podían debilitar la confianza de los empresarios y atizar la inestabilidad política tan amenazada por las movilizaciones de los trabajadores.

Otra mala noticia, que advertía sobre la necesidad de introducir cambios en el modelo económico, era el debilitamiento de la agricultura como fuente de divisas. A lo largo de la década de 1950 el algodón y el café habían aportado buena parte de las divisas con que se financiaba la economía nacional (la industrialización). Además de la agricultura, cuyo declive empezó en 1956, la baja de precios de varios metales contribuyó a ensombrecer las cuentas del comercio exterior así como de la recaudación tributaria vinculada a esa actividad. Ante ese panorama, las opciones para las autoridades hacendarias eran reducir el gasto público, ampliar la recaudación tributaria o endeudarse. Como la recaudación tributaria no aumentaba, y no era conveniente reducir el gasto público, dada la negativa rotunda del presidente López Mateos en ese sentido, la opción fue contratar mayores montos de deuda externa. Tal insuficiencia era uno de los principales componentes de la discusión en torno a la reforma fiscal de 1961.

Según la versión de Ortiz Mena, desde el inicio del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964), la SHCP tenía previsto tomar medidas para acrecentar la recaudación tributaria, entre ellas la creación del impuesto global sobre la renta, es decir, aquel que consolidaba todos los ingresos de las personas físicas y morales sin importar la fuente. Así lo informó incluso al Fondo Monetario Internacional a principios de 1959. Sin embargo, tal intención, que debía mantenerse en secreto, se difundió en Washington, lo que puso en guardia a la opinión pública mexicana contra cualquier reforma.

De cualquier modo, en el verano de 1960 el secretario Ortiz Mena comenzó a hilar fino sobre la opción de aumentar la recaudación. Con ese propósito en mente, la SHCP contrató a Nicholas Kaldor, en esa época profesor de la Universidad de Cambridge y prestigiado consultor de varios gobiernos e instituciones internacionales, entre ellas la CEPAL. Kaldor formaba parte de una generación de economistas poskeynesianos interesados en el estudio de los problemas del crecimiento económico y la distribución de la riqueza. La participación de éste en el intento de reforma de 1961 es algo accidentada. Ifigenia Martínez narra que Kaldor, poco antes de partir con su familia hacia México, recibió una carta del gobierno mexicano en la que, sin explicación alguna, retiraba la invitación. Pero Kaldor hizo caso omiso de ella y viajó a México. Se instaló en Cuernavaca, junto con su esposa y sus dos hijas. Según el relato de Urquidi, el trabajo del reconocido economista se hizo bajo la más absoluta discreción. En los meses anteriores, Kaldor había sido motivo de grandes controversias a causa de sus recomendaciones fiscales, que incluso habían provocado manifestaciones violentas en la India y Guyana. De nada serviría repetir el escándalo en México. En octubre de 1960 el experto inglés concluyó su labor. Con una carta protocolaria, Kaldor hizo entrega de su informe, de poco más de 110 páginas, al secretario de Hacienda. Le pregunta si el texto será publicado por el gobierno mexicano. Desconocemos la respuesta del funcionario pero sí sabemos que el así llamado informe Kaldor nunca se publicó de manera completa, sino hasta ahora, en este volumen.

En sus memorias, Ortiz Mena narra que Kaldor, además de ser una autoridad reconocida mundialmente, tenía la ventaja de su radicalismo; bien sabía él que Kaldor haría una propuesta muy radical que serviría para afinar y negociar en mejores términos la iniciativa de la propia SHCP. 51 Y así fue. El informe de Kaldor es una evaluación crítica y detallada del sistema tributario. Su tono general se aprecia bien en el siguiente párrafo:

Hay una necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impositivo de México por dos razones […] los ingresos corrientes provenientes de los impuestos, son inadecuados para las necesidades […] La segunda razón es, en parte, política. Radica en el hecho de que la creciente desigualdad económica entre las diferentes clases, junto con el carácter regresivo del sistema impositivo actual, amenaza con minar el edificio social.

Para Kaldor, el sistema tributario era deficiente porque no evitaba la evasión a gran escala y era injusto porque favorecía al ingreso proveniente del capital mediante un sinnúmero de exenciones y omisiones que no tenían comparación con otros países de similar grado de desarrollo económico. Tales privilegios eran doblemente perniciosos porque favorecían el consumo de lujo y de importación, lo que a su vez desalentaba el mercado doméstico y presionaba la balanza de pagos. Entre las modificaciones más importantes sugeridas por Kaldor destacan las siguientes:

1. Eliminar el anonimato de la propiedad mueble.

2. Crear un impuesto directo que gravara los ingresos de los individuos y las empresas, es decir, el ISR personal y empresarial. El impuesto substituiría el sistema cedular, e implicaba eliminar los impuestos sobre utilidades distribuibles y utilidades excedentes. La estructura del ISR sería progresiva. El nuevo ISR sería un impuesto global, con ello reuniría todas las fuentes de ingresos (antes divididos por cédulas) para definir la base tributaria sobre la cual se impondría un esquema progresivo. La nueva estructura del ISR también contemplaba tener como unidad económica a la familia. Se proponía agrupar los ingresos de los miembros del hogar y el padre sería el responsable de la declaración fiscal. El ISR personal tendría como tasa más baja 10% y con intervalos de 5% y llegaría a un máximo de 40%. Por ejemplo, se planeaba empezar a cobrar hasta un nivel de ingresos de 12 000 pesos anuales (antes se empezaba en un ingreso de 6 000) y la tasa máxima se alcanzaría de manera más rápida a los 84 000 pesos anuales, esto en el caso de una persona soltera. Se proponía que el ISR empresarial también tuviera una tasa máxima de 40%. En esencia, los cambios a las tarifas propuestos consistían en fijar límites de exención más altos y alcanzar las tasas máximas más pronto. Y para restringir la evasión o subestimación en las declaraciones de impuestos, las empresas tenían que retener a los accionistas los intereses y dividendos de manera automática y a la tasa más alta, como sucede con cualquier asalariado al retenérsele en la fuente.

3. Crear un impuesto anual sobre la riqueza neta que comprendiera todo tipo de activos: la propiedad raíz, los bienes tangibles y los bienes intangibles, los valores de toda clase y los depósitos bancarios, las joyas y obras de arte que excedieran de cierto valor. En contraparte, el contribuyente tendría el derecho de deducir sus pasivos, ya que la idea era gravar el ingreso y los activos de capital netos de las personas físicas. Era la manera más eficaz de medir la capacidad económica de las personas. Para llevarlo a cabo, era necesario contar con un registro de la propiedad capaz de agregar toda la información y mantenerla al día, de ahí que la propuesta de Kaldor también sugiriera la adaptación y mejora de los catastros.

4. Crear un impuesto universal sobre las donaciones, basado en los impuestos sobre herencias y legados pero con una mejor estructura y funcionamiento, ya que en la práctica ambos eran casi nulos. Este impuesto consideraría la situación económica del heredero: a mayor riqueza, más alta sería la tasa del impuesto.

5. Crear un impuesto sobre el gasto personal. Según Kaldor, este impuesto debía ser introducido una vez que las demás reformas estuvieran en marcha. Este paso cerraría el último reducto por el cual las personas más ricas podían escapar a un sistema impositivo progresivo.

Además de estos cambios, Kaldor recomendaba tomar medidas para terminar con los huecos, errores y omisiones que caracterizaban al sistema tributario en México. Por ejemplo, había que eliminar el trato distinto que recibían las ganancias extraordinarias sobre las ordinarias; las exenciones otorgadas a las ganancias financieras; las exenciones a las industrias nuevas; los tratos preferenciales a escuelas privadas, empresas editoriales y a la industria cinematográfica. Según Kaldor, no existía justificación alguna para mantener todos esos privilegios fiscales. También recomendaba revisar con cuidado la conveniencia de otorgar apoyos adicionales al capital, como la depreciación o la amortización, porque de por sí el capital ya gozaba de numerosos alicientes fiscales. La regla de oro que recomendaba era que las únicas deducciones permitidas fueran las de aquellos gastos que contribuyeran directamente a la generación del ingreso.

Con este conjunto de reformas, Kaldor calculó aumentos en la recaudación bajo dos escenarios, uno teórico que asumía una recaudación del ISR con 100% de obligatoriedad y el otro más factible para los años inmediatos a la reforma. En ambos escenarios considera también los recursos adicionales derivados del (i) impuesto a la riqueza, (ii) impuesto sobre las ganancias al capital y (iii) el impuesto universal sobre las donaciones (véase el cuadro 4). Así, en el escenario más conservador y con base en la recaudación de 1959, la recaudación debería de ser 1. 17 veces mayor que la real (o 11. 04% del PIB). Por otro lado, en el caso de lograr recaudar el total del potencial del ISR bajo las reformas propuestas, la recaudación sería 3. 2 veces mayor, o lo que es lo mismo, 20. 5% del PIB, contra apenas 6.5% que alcanzó el monto de la recaudación efectiva.

Pero realicemos otro ejercicio. Supongamos un potencial de recaudación medio, es decir, una recaudación tributaria mayor a la obtenida en 2.5 veces. La gráfica cuatro muestra lo que hubiera sido la recaudación desde inicios de la década de 1960 y hasta la actualidad. Si bien esto es sólo una proyección que asume una condición de ceteris paribus, con toda la ficción que eso significa, es igualmente válida para tener una idea del potencial de recaudación desperdiciado. No olvidemos que este ejercicio solamente incluye cambios al ISR, sin esperar una obligatoriedad de 100%, y los tres nuevos impuestos directos propuestos por Kaldor, los que en términos de recaudación serían considerados menores pero a la vez “agresivos”, ya que se aplicarían a un grupo reducido: el de mayores ingresos.

La gráfica y el cuadro anteriores contrastan la recaudación real y potencial de la hacienda federal mexicana. Pero cabe preguntarse: de haberse introducido las reformas recomendadas por Kaldor con resultados conservadores ¿cuál sería la comparación de los ingresos tributarios frente a otros países latinoamericanos? La gráfica 5 y el cuadro 5 dan cuenta de ello. Para empezar, alcanzar la recaudación potencial hubiera significado sobrepasar la recaudación de las haciendas públicas de Argentina y Colombia desde 1960 y hasta finales de los setenta, incluidos en este ejercicio. A su vez, la recaudación mexicana se hubiera acercado a la chilena e incluso hubiera podido rebasarla a mediados de la década de 1970. Y si bien según estas proyecciones no se hubiera alcanzado el monto recaudado por Brasil, para 1975 sólo dos puntos porcentuales hubieran separado a la hacienda mexicana de la de los países subdesarrollados con mayor recaudación en el mundo, Brasil precisamente, y Sudáfrica.

Pero dejemos de lado estas proyecciones, que de cualquier modo pueden ilustrar el costo fiscal del fracaso de la reforma de 1961, y vayamos a los detalles.

LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN TRIBUTARIA
Una vez con el documento de Kaldor en su poder, el secretario Ortiz Mena formó una comisión con el propósito de elaborar el proyecto de iniciativa presidencial de reforma tributaria que se presentaría ante el Congreso de la Unión. La comisión quedó integrada por los siguientes: Manuel Sánchez Cuén, quien fungía como su presidente; y por Víctor L. Urquidi, Roberto Hoyo, Enrique Martínez Ulloa, Ernesto Fernández Hurtado, Agustín López Munguía, Antonio Ortiz Salinas, Rafael Urrutia Millán, Lorenzo Mayoral Pardo e Ifigenia Martínez de Navarrete.

Cabe destacar en este punto la sensibilidad de don Víctor en torno al sentido histórico del trabajo que estaba desempeñando. Por razones desconocidas, tomó nota de cada una de las 30 reuniones de la comisión tributaria, y elaboró las minutas correspondientes, mismas que se publican en este volumen. Las minutas empiezan el 23 de marzo de 1961 y terminan el 23 de octubre siguiente. Ya dirá el lector si coincide con los autores de estas líneas acerca de la excepcional calidad de esas minutas como fuente de información acerca del trabajo de las autoridades hacendarias. Las minutas iluminan no sólo la manera en que se visualizaba la situación fiscal del país y sobre el modo en que se tomaban las decisiones al respecto. Además, permiten apreciar la diversidad de posturas que existían en torno a la delicada iniciativa de reforma tributaria de 1961.

La comisión se dividió en tres grupos de trabajo, que se encargarían de los aspectos administrativo, legal y económico, respectivamente. El primero, por ejemplo, abordaría los pormenores del registro federal de causantes y la mejora de la organización del sistema cedular. Por su parte, el grupo legal tenía la responsabilidad de precisar las ganancias de capital o sobre los límites legales que debían fijarse a la hora de modificar el anonimato de las acciones. Por último, el grupo económico, en el que participaba Urquidi, tenía a su cargo la elaboración de estudios sobre la incidencia de los esquemas de progresividad.

Sin embargo, muy pronto surgió una división más significativa en el seno de la comisión. El punto era el desacuerdo sobre qué tipo de reforma impulsar, una reforma más bien formal o superficial, o una reforma que modificara a fondo la estructura tributaria. Ortiz Mena distingue a estos dos grupos como los abogados y los economistas. El abogado Sánchez Cuén, presidente de la comisión, era la voz cantante de los abogados, mientras que Urquidi fungía como portavoz de los economistas. Como se lee en las minutas, por ejemplo en las del 4, 18 y 26 de septiembre y del 2 de octubre de 1961, la división principal entre ellos surgía en torno a la creación del ISR personal consolidado y del esquema de depreciación acelerada, que buscaba alentar la inversión privada. Es importante apuntar que ninguno de los dos grupos retomó la recomendación de Kaldor de abolir el anonimato de las acciones. Al leer las minutas, puede suponerse que los economistas sabían que eliminar el anonimato era un cambio necesario pero que podía ser pospuesto. Lo más importante en un primer momento era concentrar las energías en la creación del impuesto global, constituido como se dijo por los diversos ingresos de las personas físicas y de las empresas.

Mientras la comisión tributaria realizaba sus tareas, Ortiz Mena trabajaba en dos frentes, el externo y el interno. El externo se refiere a la cercanía con el secretario del Tesoro del gobierno estadounidense, Douglas Dillon, quien se entrevistó con varios grupos de empresarios mexicanos para convencerlos de la necesidad y de la bondad de la reforma tributaria promovida por la Secretaría de Hacienda. Estados Unidos no podía promover medidas confiscatorias ni menos aún socializantes, razonaba Ortiz Mena, quien no duda en decir que la ayuda de Dillon fue una especie de regalo. En este sentido es importante mencionar que el contexto internacional en el que se sitúa la reforma de 1961, sacudido por la Revolución cubana, era más que favorable. El programa de Alianza para el Progreso y particularmente los acuerdos de la reunión de Punta del Este constituían un marco alentador para echar andar reformas de diversa índole, entre ellas la tributaria.

El cambio en la presidencia de los Estados Unidos en 1961 se acompañó de una política exterior hacia América Latina distinta de la que se sostenía desde el término de la segunda guerra mundial. Esta nueva actitud se vio reflejada en la Alianza para el Progreso. Éste era un plan que contemplaba mayor cooperación y “compromiso” por parte de Estados Unidos con los países de América Latina, mediante apoyos técnicos y financieros de gran escala, inicialmente por diez años, con objeto de lograr la trasformación de las estructuras económicas y sociales del continente. Es clave la reunión del Consejo Interamericano Económico y Social en Punta del Este, celebrada en agosto de 1961. De hecho, la declaración de esa conferencia internacional recoge muchas de las ideas y proyectos que se habían propuesto desde 1945 en reuniones internacionales del mismo corte pero que no habían encontrado una actitud receptiva por parte de Estados Unidos. En la declaración de 1961 se especificaban los objetivos y mecanismos para llevar a cabo las reformas agrarias y tributarias en los países de la región, así como para promover la integración latinoamericana y otras políticas de desarrollo económico y social. Era la primera vez que acuerdos de este tipo incluían objetivos cuantitativos; se hablaba de alcanzar un crecimiento económico per cápita anual de al menos 2.5%; de mejorar la distribución del ingreso mediante cambios en la estructura de producción a través de la industrialización. Entre las metas cualitativas se incluían objetivos sobre educación, salud, vivienda y la búsqueda de estructuras tributarias progresivas. Si bien no se hablaba específicamente del ISR, era más que obvio que cualquier intento de reforma fiscal progresiva tenía que incluirlo. Y si era así, de nuevo vemos al ISR funcionando como una alternativa reformista, moderada, en este caso frente al radicalismo de la Revolución cubana.

El acuerdo general consistía en que Estados Unidos daría su apoyo financiero y técnico a condición de que los países de la región formularan programas de desarrollo que apuntaran hacia aquellos objetivos. Sin duda, el impulso a reformas tributarias era una de las prioridades dentro de los acuerdos de Punta del Este. La seriedad con que, por ejemplo, el Senado estadounidense abordaba la necesidad de una reforma tributaria en la región es ilustrativa. Sin ir más lejos, es también palpable en la declaración del presidente Kennedy en Punta del Este: “there is no place in democratic life for institutions which benefit the few while denying the needs of the many, even though the elimination of such institutions may require far-reaching and difficult changes such as land reform and tax reform”. 63 En síntesis, el contexto internacional y en concreto la política exterior estadounidense a inicios de la década de 1960 parecía promover reformas tributarias progresivas, muy similares a las que desde antes de la reunión de Punta del Este se estaban estudiando en México.

Cabe señalar que el impulso al reformismo latinoamericano dado por Estados Unidos mediante la Alianza para el Progreso no duró mucho y a final de cuentas el programa fue considerado un fracaso. Desde que Richard Nixon asumió la presidencia de Estados Unidos, en enero de 1969, el interés y los fondos enviados a América Latina disminuyeron, mismos que de por sí no eran tan significativos. De hecho, el comité que se había formado en la Organización de Estados Americanos (OEA) para revisar y echar a andar la Alianza para el Progreso dejó de funcionar en 1973. En términos de los alcances del plan, se dice que la región latinoamericana estuvo cerca de alcanzar la meta del crecimiento económico propuesta para la década de 1960; sin embargo, es difícil endilgar ese logro a la Alianza para el Progreso. Según Smith, por ejemplo, los fracasos más evidentes del plan estadunidense fueron el nulo avance logrado en la reforma agraria y el hecho de que durante la década de 1960 trece países latinoamericanos sufrieron golpes militares, que en algunos casos condujeron a dictaduras.

Por otro lado, en el frente interno, Ortiz Mena narra que buscó dividir a los empresarios mexicanos. Con tal propósito viajó a Monterrey a convencer a Eugenio y Roberto Garza Sada de que la propuesta gubernamental era a todas luces benéfica para los empresarios que invirtieran en actividades productivas. Para ello, utilizó el señuelo de la depreciación acelerada, hecho que convenía a los empresarios regiomontanos. Según él lo logró, en vista de las grandes inversiones que acababan de realizar en la fundidora. Con no poca arrogancia agrega: “Como quien dice, fue una aplicación local de la vieja fórmula anglosajona de la zanahoria y el garrote”.

Ya avanzados los trabajos de la comisión tributaria, hacia agosto de 1961, la relación entre los economistas y los abogados era tensa. Sánchez Cuén se oponía sin argumento alguno a la consolidación de ingresos, principalmente de los ingresos derivados del capital. Ante eso, don Víctor le pedía que expusiera sus razones con mayor rigor para elevar el nivel de discusión y tomar una decisión bien fundamentada. Ante peticiones como ésta, Sánchez Cuén se salía por la tangente y alegaba que él expondría sus razones directamente al secretario de Hacienda.

A finales de octubre siguiente, la comisión concluyó los estudios. Era tiempo de decidir. La decisión definitiva sobre qué tipo de reforma impulsar fue tomada en la última reunión de la comisión por el secretario Ortiz Mena, quien después de haber estudiado los informes de los abogados y el de los economistas se inclinó por las propuestas de los abogados y opinó que “no convendría modificar la estructura de la Ley del Impuesto sobre la Renta, sino incorporarle modificaciones y adiciones que permitieran establecer por etapas la reforma propuesta”. Dijo también, quizá refiriéndose al meollo del asunto, “que en el momento actual habría que darle primacía a los aspectos políticos y lograr que la reforma propuesta tuviera el apoyo de los grupos de más altos ingresos”. Al finalizar la última reunión de la comisión y después de hacer otras recomendaciones pormenorizadas, Ortiz Mena designó a Hoyo, Sánchez Cuén, Mayoral Pardo y Fernández Hurtado para que redactaran la iniciativa de ley que enviaría el presidente de la República al Congreso de la Unión a fines de año.

Años después, Ortiz Mena justificó su decisión favorable a la postura más moderada y discreta impulsada por los abogados, alegando el enrarecimiento del clima político de los primeros años de la década de 1960. Según él, el impacto de la Revolución cubana en México fue extraordinario. La confianza de los inversionistas se vio afectada, no tanto por las simpatías populares hacia el movimiento cubano sino por la fiebre de declaraciones de tono radical de algunas autoridades, incluida la famosa aseveración del presidente López Mateos, expresada en Guaymas a principios de julio de 1960. En tal ocasión el mandatario sostuvo que el gobierno mexicano era de “extrema izquierda” dentro de la constitución. Empresarios y sectores de la derecha, entre ellos la Iglesia católica, reaccionaron con furia anticomunista y, en este caso, con una oposición sistemática a cualquier reforma fiscal “socializante”. En resumidas cuentas, tal es el argumento del libro de Ortiz Mena publicado en 1998: “Frente a esas circunstancias, me di cuenta que no era posible políticamente en esos momentos realizar la reforma tributaria global”.

Sin embargo, a Ortiz Mena parecen molestarle las voces que sostienen que prefirió a los abogados, quizá no tanto por el calificativo de moderado o conservador que podría derivarse de tal dicho, sino porque le desespera que se le critique por ello, siendo que él entiende que esa era la única opción factible dado el margen de acción tan limitado que tenía el gobierno federal en ese momento. A Izquierdo y a Urquidi no les queda la menor duda que Ortiz Mena decidió y que se decidió por la propuesta de los abogados. La frase de Izquierdo es la siguiente: “El secretario de Hacienda optó, en esa ocasión, por la propuesta presentada por el grupo de abogados que había trabajado en la materia”. Y la de Urquidi: “El informe de los economistas […] fue a la postre considerado útil pero desechado a favor de una iniciativa de reformas limitadas enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados a fines de 1961, basada en propuestas del otro grupo”. Ortiz Mena se defiende: “Así, aparentemente lo que sacamos adelante fue algo patrocinado por los abogados. Pero yo pienso que, en esencia, lo importante nunca fue la paternidad del proyecto, sino su viabilidad”.

La iniciativa de ley del ejecutivo federal con las reformas y adiciones a la ley del impuesto sobre la renta se presentó ante la cámara de diputados el 20 de diciembre de 1961. La comisión de Hacienda presentó su dictamen dos días después, mismo que fue completamente favorable. Y el 23 de diciembre se dio el único debate al respecto, que concluyó con la aprobación de las reformas propuestas por el ejecutivo federal, con 135 votos a favor y cinco en contra. Varios días después apareció publicado el decreto correspondiente.

¿Cuáles fueron entonces los cambios introducidos al sistema tributario que entraron en vigor a partir de 1962? Las modificaciones son las siguientes: se creó una tasa global complementaria que exigía la acumulación de algunas de las fuentes de ingreso una vez que se rebasara el tope de 15 000 pesos mensuales de ingreso pero sin llegar a consolidar las siete cédulas en una sola. La renta de viviendas quedó gravada por el ISR con una ligera progresión, siempre y cuando la renta fuera mayor a mil pesos mensuales, aunque no se acumulaban con otras fuentes. Los intereses de valores de renta fija y las acciones con rendimientos mayores al 7% de interés quedaron sujetos a una tasa de ISR de entre 2 y 5%. Las ganancias de capital por transferencia de edificios y casas se hicieron gravables con una tarifa de entre 5 y 20%, en función de la ganancia y el tiempo de posesión del inmueble. Las utilidades distribuidas continuaron gravándose con una tasa del 15% y se cargó un 5% adicional a los dividendos pagados al portador, con el propósito de estimular la nominación de acciones, es decir, comenzar a combatir el anonimato de las acciones. La estructura de tasas de ISR por concepto de salarios se incrementó y se introdujo un impuesto adicional del 1% sobre la nómina para gastos educativos. También se derogó el impuesto sobre herencias y legados que, en palabras de Ortiz Mena pronunciadas en la última reunión de la comisión tributaria, se daría como “concesión a los grupos de ingresos elevados”. Todas estas “modificaciones o adiciones” quedaban muy lejos de lo que Kaldor o don Víctor proponían para aumentar la recaudación y consolidar la progresividad del sistema tributario mexicano.

Los cambios tributarios mencionados no fueron los únicos ni los más importantes de la década. Como ya habían sugerido Ortiz Mena y el grupo de abogados, convenía introducir modificaciones de manera gradual. Así, hay que decir que un segundo proyecto de reforma tributaria se elaboró a finales de 1964. En ésta se volvió a considerar la posibilidad de empujar la propuesta por la que pugnaba el grupo encabezado por don Víctor. Sin embargo, el aspecto medular de la reforma, es decir, la consolidación de los ingresos para efectos del ISR personal y la abolición del anonimato, no llegaron a aprobarse. Lo que sí logró la reforma de 1964 fue cancelar finalmente el sistema cedular, con lo que a partir de 1965 el ISR se organizó en ISR personal y empresarial, tal y como existe en nuestros días. Este es quizá uno de los cambios más significativos del sistema tributario a lo largo de la segunda mitad del siglo XX (junto con la simplificación de impuestos específicos, la creación del impuesto sobre ingresos mercantiles y la del impuesto al valor agregado). No era cualquier cosa dejar atrás la organización cedular del ISR, siendo que técnica y legalmente era, por decir lo menos, inadecuado e ineficiente. Sin embargo, a pesar del cambio, éste no tuvo mayores repercusiones en términos del aumento de la recaudación y la progresividad, como veremos más adelante.

Con las modificaciones a la ley del ISR que entraron en vigor en 1965, el ISR empresarial empezó a cobrarse mediante la consolidación de ingresos. Sin importar la actividad económica, las empresas quedaron obligadas a declarar todo tipo de ingresos ya fuera por dividendos, intereses de valores de renta fija, alquileres de bienes inmuebles y/o regalías. La suma constituiría la base gravable y la misma sería considerada para autorizar las deducciones. Las utilidades distribuidas a los accionistas se gravarían pero no las no distribuidas, es decir, las que se quedaban en la compañía como ahorro o que eran reinvertidas. Las acciones de empresas quedaron exentas de impuestos.

La exención de dividendos y de ganancias de capital en el ISR tenía la intención de fomentar la formación de capital. Sin embargo, al decir del economista Leopoldo Solís, este componente de la ley fue utilizado por las empresas para formar compañías controladoras y así evitar la distribución de utilidades, dándole la vuelta al pago de impuestos. También se anuló el impuesto sobre utilidades excedentes y se introdujo el “arrastre de pérdidas”. En cuanto al ISR personal, se conservó el trato distinto al ingreso de los trabajadores, en comparación con el ingreso derivado de la propiedad de inmuebles. De hecho, aumentó la progresividad de las tasas sobre el ingreso derivado del trabajo.

Pero lo más grave estaba por venir. Véase si no. Aunque la ley del ISR de 1965 establecía el ISR personal consolidado o global (tal como era el caso del ISR empresarial), las autoridades hacendarias decidieron dejarlo en suspenso, es decir, no aplicarlo. La principal recomendación de Kaldor y de los economistas quedaba incorporada a la ley, pero no se aplicaría. Para lograrlo, las autoridades hacendarias no hicieron gala de ingenio o creatividad. Simplemente agregaron un artículo transitorio en la ley de ingresos que eximía en la práctica a las personas físicas de acumular sus ingresos de distintas fuentes. Y por supuesto que la eliminación del anonimato volvió a quedar pendiente. Con este resultado no es de extrañar que el sector privado estuviera más que complacido con la labor del secretario de Hacienda. Como se dijo en informe a la asamblea general ordinaria de 1965 de la Concamín:

Las reuniones entre los presidentes de Concamín, Concanaco, Coparmex y la Asociación de Banqueros con Antonio Ortiz Mena se caracterizaron por una comprensiva actitud de la Secretaría de Hacienda, consistente en tomar muy en cuenta los diversos puntos de vista que fueron abordados con motivo del proyecto fiscal de finales de 1964.

Si recordamos el diagnóstico sobre la composición del ISR personal (véase cuadro 2), ahora debe quedar mucho más clara la fuente originaria del comportamiento de la recaudación del ISR entre 1955 y 1966. En dicho cuadro es evidente que el ingreso tributario por impuestos al trabajo aumentó su participación en la recaudación total de 5.5 a 15.6%, mientras que la contribución de los impuestos al capital disminuyó de 6 a 2.7%, en el mismo periodo. Así, puede afirmarse que el sistema tributario mexicano, a pesar de las reformas tributarias de 1961 y 1964, siguió siendo regresivo. Para 1976, por ejemplo, el monto del ISR derivado de los ingresos del trabajo continuó aumentando su participación en la recaudación total, a 16.4% (véase cuadro 6).

Ante este resultado, no es remoto suponer, en el colmo del escepticismo, que en realidad Urquidi y compañía no buscaban una reforma a fondo del ISR sino apenas detener lo que a todas luces parecía un intento de Ortiz Mena por resolver la contradicción entre su afán por alentar aún más a los empresarios y su interés por modernizar al ISR, cuyo sistema cedular era a todas luces antiguo, anacrónico, fiel indicador del propósito de fondo del Estado mexicano de sacrificar su fortaleza fiscal en aras de la prosperidad privada. Visto así parecería que la prioridad indiscutida era lograr que México contara con una clase empresarial moderna en cuanto a tecnología y organización del trabajo, y al mismo tiempo una clase antigua o tradicional con respecto al tratamiento tributario.

LA GRAN OPORTUNIDAD PERDIDA
El lector recordará que en la introducción mencionamos nuestra hipótesis de trabajo. Es tiempo de retomarla para cerrar este estudio introductorio. La hipótesis consiste en proponer que el intento de reforma fiscal de 1961 fue el que tuvo mayores posibilidades de transformar en un sentido moderno la dimensión tributaria de la relación Estado-sociedad, y allanar así el camino para modernizar la hacienda pública y fortalecer la intervención del Estado en el desarrollo económico. Tal fracaso es más que evidente y lamentable hoy en día, en virtud del severo impacto de la crisis mundial de 2008 y de la caída de los ingresos petroleros. No creemos haber demostrado aquí tal hipótesis, pues para lograrlo hubiera sido necesario contar con estudios pormenorizados de los otros intentos que buscaban el mismo propósito (al menos los de 1954 y 1972). Pero al menos confiamos en haber mostrado su pertinencia. Cabe recordar las tres razones de peso que nos llevan a pensar en la gran oportunidad perdida: el auge económico, es decir, el “milagro mexicano”; el contexto continental favorable a las reformas sociales en vista del gran impacto de la Revolución cubana; y la magnífica posición política de un grupo de funcionarios-economistas favorables a una reforma fiscal a fondo.

En virtud del “milagro mexicano”, podemos decir que el Estado contaba con un amplio margen de legitimidad, al menos en comparación con la situación reinante en las últimas tres décadas. De algún modo el Estado estaba cumpliendo con su parte en el trato fiscal; en general había una percepción de bonanza económica pues la economía estaba creciendo a tasas aceleradas. Y si bien el crecimiento es una medida imprecisa de bienestar, es sin duda un indicador del dinamismo económico que contrasta con las tasas de crecimiento de 1. 7% durante la década de 1980 o de 2. 2% en el sexenio 2000-2006 (véase el cuadro A2). En este sentido, si el Estado mexicano tenía que “convencer” a la sociedad de la necesidad de impulsar una reforma tributaria para aumentar el gasto y la inversión pública, muy seguramente pudo haberla persuadido con mayor facilidad a principios de la década de 1960 que en nuestros días.

A pesar de las razones que hacían de los inicios de la década de 1960 un momento idóneo para reformar el sistema tributario, los cambios efectuados en 1961 y 1964 no modificaron las tendencias previas. En sus memorias, Ortiz Mena argumenta que uno de los logros alcanzados durante los años del desarrollo estabilizador (1958-1970) fue el aumento de los ingresos tributarios de la hacienda federal en casi dos puntos porcentuales con respecto al PIB, de 6.5 a 8.2%. Sin embargo, tal avance representa un logro pírrico, en términos absolutos y relativos. Por lo pronto contrasta con la meta más moderada propuesta por Kaldor, que significaba aumentar la carga fiscal en 1.7 veces, es decir, llegar a una recaudación de 14% del PIB en 1970.

Pero no. México se pronunció una vez más por la moderación tributaria, como alguna vez lo expresó eufemísticamente el secretario de Hacienda de los gobiernos cardenista y avilacamachista, Eduardo Suárez. El resultado es que México consolidó su singularidad tributaria, es decir, la baja carga fiscal, misma que se mantuvo e incluso se hizo más notable en las últimas décadas del siglo XX. En términos comparativos, México resalta por su baja recaudación tributaria, medida con relación al PIB. Según las cifras de la gráfica 6, al mediar el siglo XX México se hallaba al final de la lista de países seleccionados, con apenas 6.9% de carga fiscal con respecto al PIB. Chile, Brasil y sobre todo Argentina se hallaban en el otro extremo, con casi diez puntos porcentuales más. Y si bien México avanzó durante el periodo 1950-1975, nunca perdió ese último lugar. Recuérdese que según el reporte anual del Banco de México de omitir la evasión la recaudación total en 1965 debía de ser del 14.6% del PIB; es decir, más del doble de lo que de hecho se recaudaba, o dicho de otro modo, implicaba recaudar el equivalente de Argentina. En 1975 Brasil, con más de 30% de carga fiscal con respecto al PIB, encabezaba la lista y México, en el otro extremo, apenas superaba 11 por ciento.

Desafortunadamente México no sólo destaca por su baja recaudación en el período indicado anteriormente y no sólo en la región latinoamericana. A mediados de los ochenta, por ejemplo, tanto los cinco países con ingreso per cápita mayor que México (Costa Rica, Perú, Belice, Chile y Colombia) como aquellos cinco con un ingreso per cápita menor (Malasia, Sudáfrica, Brasil, Panamá y Uruguay), tenían niveles de recaudación como proporción de su PIB muy por encima de la mexicana. Es de notar las recaudaciones de Sudáfrica con 23.6%, Chile con 22.4%, Uruguay con 19.5% y Malasia con 18.3% en contraste con la mexicana de 9.1%.

Así es, la baja recaudación mexicana es una constante a través del tiempo y resalta dentro de su región y en relación a otros países con economías de tamaño similar. La gráfica 7 muestra esa constante a finales del siglo XX.

Una perspectiva de largo plazo del propio desempeño económico mexicano nos ayuda también a ubicar el tamaño del desperdicio que significó el fracaso de la reforma de 1961. De acuerdo con la gráfica A1, entre 1925 y 2005 la recaudación tributaria aumentó de 4.7% a 9.3% como proporción del PIB, lo que en términos llanos significa que el Estado mexicano necesitó de prácticamente todo el siglo XX para duplicar la proporción de la riqueza producida de la que se apropia el Estado. Si contrastamos lo anterior con el hecho de que entre 1922 y 1995 el PIB aumentó 17 veces en términos constantes, sin duda muestra que el dinamismo de la economía o de generación de riqueza en sí fue mucho mayor que la capacidad del Estado por apropiarse de una porción creciente de ella.

Es cierto que la reforma de 1964 logró cancelar el sistema cedular, un diseño tributario muy inapropiado para una administración eficiente y moderna. Su principal falla, vale reiterarlo, era su incapacidad de medir con precisión y gravar progresivamente la verdadera capacidad económica de los contribuyentes. Sin embargo, tal cambio no implicó una mayor recaudación, y menos en términos de una progresividad más holgada o consolidada. Veamos. El aumento de la recaudación total durante el periodo del desarrollo estabilizador fue de 2.1% sobre el PIB. De tal porcentaje, 1.6 puntos provinieron de aumentos en el ISR, y de éste, 44% del aumento obedeció a una mayor recaudación de ISR personal sobre ingresos del trabajo. Dicho de otro modo, el aumento en la recaudación del ISR durante el llamado “desarrollo estabilizador” provino de una mayor tributación del trabajo; la aportación derivada de los ingresos del capital de nuevo quedó rezagada. De haberse adoptado las modificaciones más conservadoras propuestas por Kaldor, en 1970 se hubiera recaudado 9.8% del PIB por concepto de ISR (contra 3.5% que se recaudó en 1970). Tal monto significaba alcanzar una recaudación total en ese mismo año de 14.6% del PIB, la misma proporción de Argentina en ese entonces.

Las tímidas reformas de inicios de la década de 1960 tampoco modificaron la tendencia previa referente a la mayor aportación del trabajo en la recaudación del ISR. En un estudio de 1968 sobre la incidencia neta del sistema fiscal en la distribución del ingreso se muestra que los que dedicaban mayor proporción de su ingreso al pago de impuestos eran los estratos 15 y 16, así como los estratos 1 y 2. Como se ve en el cuadro 7, los estratos 1 y 2 correspondían a los grupos de menores ingresos, mientras que el 17 al de ingresos más altos. De hecho, el estrato que menos impuestos pagaba en relación con su capacidad era el de mayores ingresos. Lo anterior es algo así como la mejor antítesis de la progresividad.

Sin embargo, como se ve en las minutas de la comisión tributaria, Ortiz Mena no creyó que fuera el momento político “adecuado” para reformar el sistema. Para él, la distribución del ingreso se lograría mediante el gasto público y no a través de un sistema tributario progresivo. La política impositiva, más bien, debía estimular la inversión privada y en consecuencia fomentar el crecimiento económico. En suma, Ortiz Mena no compartía la idea de Kaldor, don Víctor y demás economistas que integraban la comisión tributaria. Para todos ellos, reformar el sistema tributario era urgente, pieza clave para el desarrollo de México. Y para lograr tal propósito no había mejor opción que establecer el impuesto global y aplicar tasas progresivas. En el fondo, esa reforma fiscal implicaba un replanteamiento de la relación entre la hacienda pública y los grandes empresarios y propietarios, un verdadero golpe de timón, un gran impulso modernizador. No se hizo; no se ha hecho.

Además de desaprovechar las circunstancias favorables que existían a inicios de la década de 1960, la reforma de 1961 es trascendente por las consecuencias que trajo consigo el hecho de no haberla llevado a cabo. Y es que debido a ello la política fiscal ortodoxa que había seguido México desde finales del siglo XIX y hasta entonces, se descontinuó. Nos referimos al hecho de que el gasto público que hasta se había sustentado en fuentes no inflacionarias y con los recursos propios del gobierno, dejó de financiarse de esa manera y se recurrió cada vez más a otras fuentes de financiamiento poco deseables. En palabras de don Víctor, en una carta de 1964 dirigida a Ortiz Mena:

La insuficiencia relativa de dicha fuente [tributaria] fundamental de financiamiento ha hecho necesarios endeudamientos externos superiores a lo estrictamente indispensable (en muchos casos a plazos demasiado cortos) y ha llevado al gobierno y al resto del sector público a utilizar el crédito interno de origen bancario en forma tan considerable que, de no corregirse, podría constituir un obstáculo a la política monetaria y a la canalización adecuada del crédito al sector privado.

En efecto, cabe preguntarse en qué medida el fracaso de la reforma de 1961-1964 contribuyó al desequilibrio de las finanzas públicas que culminó con la crisis de la deuda de 1982. ¿Tal desequilibrio hubiera sido menor en caso de haberse reformado a fondo el sistema tributario mexicano, como lo proponían Kaldor, Urquidi y otros? No hay que olvidar por lo demás que el creciente endeudamiento externo de las décadas de 1960 y 1970 no fue singularidad mexicana. Otros países, con haciendas públicas más boyantes, también incurrieron en grandes endeudamientos en esos mismos años, como Brasil y Argentina. La pregunta sin embargo se sostiene: ¿cómo hubiera llegado México a 1982 recaudando 9.8% de ISR con respecto al PIB, en lugar de 3.5%, tal y como lo proyectaba Kaldor para 1970?

EPÍLOGO: SOBRE CAMBIOS TRIBUTARIOS RECIENTES Y EL OLVIDO DEL ISR, Y DE URQUIDI
Después de todo, la ideología que movía a Ortiz Mena, Kaldor, Urquidi y demás era consecuente con la visión de un Estado fuertemente involucrado en el desarrollo económico. Ese contexto era mucho más propicio para la modernización fiscal, que el que se abrió paso en las décadas siguientes bajo el manto del neoconservadurismo o neoliberalismo. En éste, al contrario, se abogaba por la disminución de la intervención estatal, a la que se le tildaba de ineficiente, onerosa y populista. A partir de la transformación económica ocurrida en la década de 1980, como consecuencia de la crisis de la deuda, la llamada “década perdida”, los nuevos postulados económicos nos sitúan en un escenario bastante desesperanzador en términos de la construcción de un sistema tributario más robusto y progresivo.

No por nada, la reforma fiscal más sobresaliente desde la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1980, tuvo lugar durante el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Uno de los principales objetivos de esa reforma era homologar el sistema tributario mexicano con el de nuestros vecinos del norte, con el fin de armonizar los sistemas impositivos en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Las reformas realizadas entre 1989 y 1992, a diferencia de la mayoría de las reformas que se habían emprendido a lo largo del siglo XX, no buscaba ni la progresividad ni la redistribución de la riqueza. Su móvil era dotar de un ingreso tributario módico y estable mediante una recaudación que fuera consistente con el modelo económico y apegado a las recomendaciones de instituciones financieras internacionales que esencialmente promovían la expansión de la base tributaria y la disminución de las tasas impositivas con el fin de incentivar la inversión privada.

En particular, los cambios más importantes de esa reforma fueron los siguientes: i) la introducción del impuesto del 2% sobre los activos; ii) la eliminación de los tratos preferenciales al régimen de contribuyentes menores y el régimen de bases especiales de tributación; y iii) las modificaciones legales que aumentaban los castigos a evasores, lo que significaba no sólo aumentar las multas y sanciones sino también ampliar los motivos para perseguir judicialmente a los causantes infractores. A pesar de la ampliación de la base, pero siendo que se incluía la reducción de tasas impositivas, la recaudación promedio del sexenio fue de 10% del PIB, es decir, un punto más que lo obtenido en el sexenio de De la Madrid que fue tan crítico en términos del comportamiento económico.

México no fue el único país afectado por el viraje ideológico. De hecho, reformas tributarias del corte de las de Salinas de Gortari fueron adoptadas en 15 países de América Latina entre 1977 y 1995. El propósito de todas ellas era reducir la progresividad, reducir exenciones, otorgar mayor preponderancia a los impuestos al consumo (IVA), y fortalecer la administración tributaria. Asimismo, se buscaba disminuir las tasas para atraer la inversión extranjera o para impedir su salida a países con menores tasas tributarias, un riesgo que se ve incrementado ante la apertura económica. En cierto modo, podemos decirlo ahora, el sentido de estas reformas era coherente con la postura de Ortiz Mena, pese a todas las diferencias. Y en esa misma medida, se diferenciaban de todos aquellos que confiaron en el ISR como base de la modernidad tributaria mexicana, desde Obregón, Calles y Pani, hasta Urquidi y compañía. En términos de este análisis, todos ellos fracasaron, todos ellos son perdedores, para usar la expresión tan desafortunada del individualismo estadounidense.

En la misma sintonía podemos mencionar también el ejemplo más reciente mediante el cual a partir de enero de 2008 se introdujo un nuevo impuesto, el IETU (Impuesto Empresarial a Tasa Única). Éste inició con una tasa única de 16.5% para 2008, que subiría a 17% en 2009 y a 17.5% en 2010; era aplicable tanto a personas físicas como morales. La base del impuesto es la diferencia entre ingresos y gastos, permitiendo deducir como gastos, por ejemplo, la inversión y las contribuciones al seguro social. El nuevo impuesto se considera un impuesto complementario al ISR, ya que todas las empresas, sin excepción, deben pagar el impuesto que resulte mayor de entre los dos. Además en un futuro, de funcionar bien, se planea que sustituya al ISR. La introducción del IETU implicó la eliminación del impuesto al activo, que como ya mencionamos, se introdujo durante el gobierno de Salinas de Gortari. Vale la pena agregar que la reforma tributaria de 2007 se entiende también en vista del intento fallido de eliminar la tasa cero de alimentos y medicinas del IVA que se propuso en tiempos del gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) y que se intentó aprobar, en dos ocasiones, durante el gobierno de Fox. En ambas el intento fracasó.

Sin intención de evaluar el diseño del IETU y menos sus alcances logrados hasta el momento, sólo nos limitamos a llamar la atención sobre lo siguiente. En primer lugar el IETU es un impuesto que grava los flujos de efectivo, lo que dista mucho de tener como base tributaria la capacidad económica del contribuyente. Segundo, por principio el nuevo impuesto no toma en cuenta criterios de progresividad pues aplica una tasa única independientemente del nivel de ingresos de personas físicas y morales. En pocas palabras, no tiene nada que ver con la esencia de un impuesto directo que busca captar una parte del ingreso de las personas o las empresas de acuerdo con su capacidad económica real, y de manera progresiva. No nos deberían extrañar las cortas miras, en términos redistributivos, de este impuesto, si consideramos que se concibió con el objetivo de tapar el agujero que empezaba a formar la caída de los ingresos petroleros en las finanzas públicas. En sintonía con la exposición de motivos del ejecutivo federal que dio origen al IETU, la comisión de Hacienda de la cámara de diputados expresaba lo siguiente:

La Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única es una contribución que si bien tiene una finalidad recaudatoria, también la podemos encuadrar dentro de ésta clasificación, puesto que su finalidad se deriva de la necesidad de ir substituyendo los ingresos petroleros, pues los mismos tienden a la baja y esto puede colapso las finanzas del país si no se atiende inmediatamente.

Paradójicamente la disminución de recursos petroleros resultó (ha resultado) positiva en el sentido de que obligó a las autoridades a idear y presentar un proyecto de reforma tributaria, que en este caso tenía que ser distinto a lo que se venía intentando en los años anteriores (eliminar la tasa cero del IVA). La disminución de fuentes alternas empujó al gobierno federal a enfrentar el costo político de una reforma tributaria; sin embargo, el alcance del IETU es por demás insuficiente considerando las necesidades presupuestales y más aún si lo comparamos con los objetivos que perseguían Urquidi y todos aquellos que habían impulsado la reforma profunda al impuesto sobre la renta.

Estos dos cambios tributarios recientes, que quizá son los más importantes en México en las últimas tres décadas, nos muestran el gran contraste existente entre la concepción académica y política que respaldaba la reforma tributaria impulsada entre otros por Kaldor en 1961 y los principios que han inspirado las reformas más recientes. Es difícil imaginar a los tres últimos secretarios de Hacienda —Francisco Gil Díaz, Agustín Carstens y Ernesto Cordero— proponiendo una reforma tributaria progresiva que pretenda terminar con el trato preferencial y privilegiado de que gozan ciertos sectores empresariales; difícil sería imaginarlos impulsando una reforma que subsane de una vez por todas la porosidad del ISR que se ha ido acumulado con el tiempo como producto de las concesiones otorgadas a los grupos más privilegiados. Es difícil imaginarlos argumentando que el sistema tributario mexicano es injusto e ineficiente y que necesita una reforma radical, como lo hicieron no sólo Kaldor, Urquidi y otros a principios de la década de 1960, sino otros como Calles y Pani en la década de 1920.

Peor aún y quizá más desesperanzador es ser testigo de las negociaciones y conclusión del paquete fiscal de finales de octubre de 2009. El presidente Calderón disgustó a los empresarios y pronto tuvo que desdecirse. En el marco de la discusión del paquete fiscal 2010 en el senado de la República, el presidente hizo declaraciones sugiriendo que las empresas que más ganan no pagan impuestos y, lo más grave, que rara vez los han pagado. Ante las primeras reacciones del sector privado, nada amistosas por cierto, todavía sostenía que:

Lo que me parece inaceptable es que haya grandes corporativos que le exigen al gobierno que recorte su gasto y el gobierno lo recorta; que le exigen al gobierno que ponga impuestos sobre alimentos y medicinas de la gente más pobre [y] a la hora de ver sus cifras en promedio pagan el 1.7% de impuestos durante varios años. Esto ya no puede ser.

Sin embargo, ante la reacción de los distintos organismos del sector privado, el presidente tuvo que recular y “matizar” su declaración diciendo “que hay una abrumadora mayoría que sí paga sus impuestos […] los que eluden cometen una injusticia con el país”. Y es que en el fondo, los señalamientos del Consejo Coordinador Empresarial tenían mucho de cierto: “las empresas grandes pagan sus impuestos de acuerdo con lo que marca la ley y el gobierno las audita”. El problema reside entonces en lo que marca la ley y en la manera como son auditadas las empresas. Eso no significa otra cosa que el problema de fondo está del otro lado, del lado gubernamental.

Y no sólo es la ideología en boga lo que dificulta la puesta en práctica de una reforma tributaria de fondo o moderna, sino también las nuevas circunstancias surgidas de la transformación económica. La apertura de la economía mexicana, iniciada con el ingreso al GATT en 1986 y que significó un acelerado proceso de liberalización comercial y financiera, fortaleció al sector privado en su trato con las autoridades hacendarias. Aunque la amenaza del sector privado de sacar su capital del país en caso de aumento de impuestos existe desde los años veinte (argumentos que se esgrimieron, por ejemplo, ante la creación del ISR en 1925), no cabe duda de que las condiciones actuales de liberalización financiera la hacen más peligrosa. Por otro lado, la atracción de la inversión extranjera directa e indirecta (aunque esta última en menor grado después de la crisis de diciembre 1994) se convirtió en un objetivo muy relevante dentro del nuevo modelo económico. Y al igual que Ortiz Mena, las autoridades hacendarias de las últimas tres décadas creen que la oferta de bajas tasas impositivas es vital para atraer o aumentar la inversión. Por eso el estudioso argentino Graggero tiene razón cuando en el título de su trabajo se refiere al origen, apogeo y extravío de la progresividad tributaria. En México tal extravío es nítido.

En suma, dado el fracaso de la reforma fiscal de 1961 y 1964 y en general de los intentos de la segunda mitad del siglo XX por modernizar la hacienda pública, el cambio del entorno político-ideológico con respecto al ISR en las últimas décadas ha resultado catastrófico. Muy distinto hubiera sido que el ISR mexicano, realmente progresivo, perdiera popularidad a partir de 1990, a que el ISR la perdiera sin haber llegado nunca a ser progresivo, y aún más, sin haber llegado a aportar los recursos que sí aportaba en otros países. Parece como si México, en el terreno hacendario, se hubiera quedado a la mitad de ningún lado, extraviado, precisamente.

Por último, ojalá haya quedado claro la urgencia de hacer historia fiscal en México, no tanto para hacerle caso a Schumpeter y ni siquiera para homenajear a don Víctor L. Urquidi. Más bien, por la certeza —que confiamos haber mostrado con suficiencia— de que esa historia puede develar arreglos, tratos y mecanismos que componen una parte sustancial de la relación Estado-sociedad. El peso de la minoría de empresarios y propietarios parece haber crecido a lo largo del siglo XX, a costa del Estado y de los demás grupos sociales. Tal vez el fracaso de la reforma de 1961 fortaleció a los empresarios y debilitó al Estado en un grado que aún no alcanzamos a comprender del todo. Tal vez don Víctor tenía en mente tal debilitamiento estatal cuando expresaba su pérdida de optimismo en 1982.

Así como en 1961 se podía suscribir el texto del Plan Sexenal de 1933 referido a la distorsión del ISR, en 2011 se puede suscribir sin mayores complicaciones el siguiente párrafo de 1961:

Pero una reforma tributaria debe perseguir también otro objetivo, en parte económico y en parte social, consistente en lograr que el pequeño sector de la población en el cual se concentra una parte relativamente elevada del ingreso personal, cubra al fisco una proporción razonable de su ingreso. Dicha proporción, sin ser excesiva —pues podría desalentar en este caso las inversiones y el progreso de la economía privada del país—, debería ser no obstante más elevada que la que pagan los sectores mayoritarios cuyo ingreso individual es bajo o apenas mediano; es decir, la tributación del ingreso individual deberá ser progresiva sobre los ingresos totales acumulados. Esta sería la forma más justa y eficaz de contrarrestar los aspectos regresivos del resto del sistema tributario, en particular de los impuestos indirectos.

Luis Aboites Aguilar. El Colegio de México
Mónica Unda Gutiérrez. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente.

APÉNDICE ESTADÍSTICO

ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI
EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO
INTRODUCCIÓN: LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN LOS PAÍSES ALTAMENTE DESARROLLADOS
El desenvolvimiento de la teoría fiscal y de la teoría monetaria en sus relaciones mutuas es en general un fenómeno muy reciente en la economía. Surgió en gran parte a raíz de la depresión mundial de 1929 a 1933 —aun cuando hubo, como en todos los aspectos de la economía, otros antecedentes— y ha alcanzado expresión principalmente en Estados Unidos, Suecia, Inglaterra y Australia. Durante la pasada guerra mundial, las interrelaciones de la teoría monetaria y la fiscal fueron objeto de nueva evolución y refinamiento, al aplicarse a los fenómenos inflacionarios, o sea lo contrario de la época de su origen. Ya para entonces el aparato teórico keynesiano y neokeynesiano estaba en su apogeo y era aceptado por grandes sectores de economistas, a la par que éstos participaban cada vez más en los asuntos de estado. Al mismo tiempo se hicieron grandes adelantos en la metodología del ingreso nacional, se dispuso de mejores datos y se adoptó, en los países altamente desarrollados, el sistema de análisis de las cuentas del ingreso, producto y gasto nacionales, y de los presupuestos económicos nacionales, ejemplificados desde 1946 en los informes anuales del Consejo de Asesores Económicos del Ejecutivo norteamericano. Este sistema ha prevalecido también en los principales países europeos en la formulación de sus planes de reconstrucción y desarrollo de postguerra.

Sin entrar aquí en un estudio pormenorizado del estado que guarda la teoría fiscal-monetaria en los países avanzados, baste decir que se acepta como principio de política económica el de emplear tanto el mecanismo monetario y bancario, como el fiscal y presupuestal, conjuntamente, para influir en el monto y composición del ingreso y el gasto nacionales con el propósito de mantener un alto volumen de ocupación. Con frecuencia se llama a esto una política fiscal y monetaria anticíclica o, quizá mejor dicho, “compensatoria”, estabilizadora de las fluctuaciones del ingreso. En la ejecución de la política se procura influir tanto en los gastos de inversión de la empresa privada como en los gastos de consumo de la población, y para ello lo mismo puede convenir modificar los impuestos que modificar los gastos públicos, restringir o suavizar el crédito, variar los requisitos de reserva de los bancos privados en el banco central, alterar la política del estado en cuanto a su deuda pública interior y, en casos extremos, hacer uso de controles directos de precios, rentas, etc. En los países que dependen mucho del comercio exterior y que tienen problemas de balanza de pagos, como Inglaterra, Australia y la mayoría de los europeos, entra también en juego la modificación de las restricciones a la importación, el control de cambios y la política de empréstitos y ayudas del exterior.

Es sin duda un desarrollo teórico que ha hecho época en los países desarrollados y que ha tenido fuertes repercusiones en la política económica de muchas otras naciones, y en realidad ya no se discute la necesidad de que el Estado, a través de la política monetaria y la fiscal conjuntamente, vele por mantener estable el volumen de ocupación dentro de una tendencia de crecimiento del ingreso nacional. Aun cuando la ejecución de la política no es perfecta en ningún país, y por lo demás requiere que en otros sectores se sigan también políticas congruentes, tenemos el reciente ejemplo, de 1947 al presente, de los Estados Unidos, de Canadá y de Inglaterra, en donde, aun cuando más mal que bien, se ha demostrado la viabilidad y la razón de la aplicación de la nueva teoría.

¿QUÉ POLÍTICA FISCAL-MONETARIA REQUIERE UN PAÍS EN DESARROLLO?
El objeto de este trabajo es preguntarse si toda esta evolución de la teoría fiscal-monetaria tiene aplicación en los países subdesarrollados que se encuentran en rápido proceso de desarrollo a partir de un nivel muy bajo de ingreso per cápita (por ejemplo, la mayoría de los países latinoamericanos), y, en caso de que no sea aplicable, cómo podría desenvolverse una teoría o serie de principios teóricos adecuados. Recordemos que Keynes escribió que siempre ocurre que se están aplicando las teorías de algún economista difunto cuando ya no son aplicables. Esto lo dijo respecto de la teoría clásica. Hoy tal vez podamos decir casi lo mismo: ¿estaremos queriendo aplicar las teorías del difunto Keynes cuando en realidad no son aplicables a nuestros países?

Un país altamente desarrollado, que por lo general es un país de empresa privada capitalista, tiene por preocupación principal la utilización plena del ahorro nacional —procurar que el volumen total de inversión se mantenga lo bastante elevado para absorber todo el ahorro y evitar un proceso deflacionista y de descenso del ingreso nacional—. En las últimas épocas se ha presentado también, por motivo de la guerra y la reconstrucción, el proceso opuesto, o sea el de buscar nuevas fuentes de ahorro para un volumen de inversión requerido en exceso del ahorro voluntario. En Estados Unidos, el ahorro faltante lo dio durante la guerra la inflación; pero entre 1947 y 1949 lo suministró el propio gobierno federal, creando un superávit presupuestal de consideración. En Europa, el ahorro faltante ha provenido de la inflación y del extranjero: del Plan Marshall y de los empréstitos norteamericanos, canadienses y otros. Pero el problema fundamental a la larga en aquellos países es el de buscar salidas al ahorro, ya sea en inversión interna o en el exterior.

Un país de escasa evolución económica y en el cual se ha iniciado un fuerte proceso de desarrollo se caracteriza por el hecho de que con un ingreso nacional reducido y un ahorro nacional muy bajo y no siempre asequible o utilizable, se desea destinar a la inversión una proporción muy elevada de los recursos, digamos de 15 a 20% de la producción total anual, generalmente en exceso del ahorro. Semejante coeficiente de inversión sólo puede llevarse a cabo si se cuenta, además del ahorro “normal”, con un ahorro complementario, que en parte venga del exterior en forma de empréstitos e inversiones, o que no tiene sino dos fuentes internas: la inflación, que no puede prolongarse indefinidamente como política de desarrollo, o el ahorro público, a través de superávit de las entidades públicas (gobierno, organismos públicos, etc. ).

CONTENIDO
Ensayo introductorio, por Luis Aboites Aguilar y Mónica Unda Gutiérrez
ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI
• El papel de la política fiscal y monetaria en el desarrollo económico
• El impuesto sobre la renta en el desarrollo económico de México
• Nicholas Kaldor (1908-1986)

DOCUMENTOS DEL ARCHIVO HISTÓRICO DE EL COLEGIO DE MÉXICO, FONDO VÍCTOR L. URQUIDI
Nota sobre la sección documental
• Informe sobre la reforma fiscal mexicana, por Nicholas Kaldor
• Minutas escritas por Víctor L. Urquidi, sobre reuniones de la Comisión Tributaria (Reforma Tributaria), del 23 de marzo 1961 al 23 de octubre de 1961
• Informe confidencial sobre la reforma fiscal
• El crecimiento de la economía mexicana 1940-1960
• México: plan de acción inmediata 1962-1964. Resumen
• Carta de Víctor L. Urquidi a Antonio Ortiz Mena sobre el documento “Evolución de la economía mexicana, 1950-1963 y proyecciones a 1970 y 1975”, 21 noviembre 1964

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