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1995 May Los siete principios de la vida pública. (Informe Nolan) |
Mayo de 1995. Inglaterra
A petición del Primer Ministro británico, a finales de 1995 se constituyó un Comité de Expertos para proponer unas Normas de Conducta en la Vida Pública, ésta referida a la actividad parlamentaria y administrativa. Dicho Comité, presidido por el Juez Michael Nolan, emitió, en mayo de 1995, un primer informe del que reproducimos ahora, en extracto, algunas recomendaciones (entre ellas, las que se refieren a los principios que han de inspirar la actuación de políticos y funcionarios públicos). El Informe Nolan, publicado en Gran Bretaña en mayo de 1995, constituye un documento de gran valor para el estudio de los comportamientos éticos de los funcionarios públicos y de los políticos, tanto parlamentarios como altos cargos y miembros de los gobiernos. Buena parte de sus recomendaciones han sido adoptadas por el Gobierno del Reino Unido y en las universidades de todo el mundo están siendo analizadas y estudiadas. […]
De: El Honorable Lord Nolan Cuando Vd. constituyó el Comité nos pidió que redactásemos el Informe en seis meses. No nos vimos capaces de cubrir todos los ámbitos de la vida pública dentro de ese plazo, así que decidimos centrarnos en tres de los temas que aparentemente causan mayor preocupación pública, a saber, los asuntos relacionados con los Diputados, Ministros y Funcionarios, y Quangos Ejecutivos (Organismos Gubernamentales Cuasiautonomos) y entes del Servicio Nacional de Sanidad. Nuestra elección de temas estaba justificada por la reacción pública. Hemos recibido casi 2.000 cartas y contribuciones escritas, además de los testimonios que nos presentaron más de 100 testigos a lo largo de una audiencia pública de seis semanas. Aquellos que nos han ayudado con sus consejos y testimonios abarcan tanto a cientos de ciudadanos de a pie como a una amplia gama de expertos, incluidos algunos de los personajes más distinguidos de nuestra vida pública. Nos han dicho con toda claridad que la preocupación pública que le llevó a Vd. a constituir el Comité es profunda y generalizada. No obstante, esto se vio compensado en todas partes por una resolución firme para poner las cosas en orden. No dudamos que esto se pueda conseguir si se toman medidas firmes ahora. Existe la voluntad y también los medios. No faltan hombres ni mujeres en este país con las cualidades de integridad y altruismo sobre las que se basa nuestra tradición de servicio público. Sin embargo los cambios sucedidos en los últimos años con respecto a las funciones y entornos laborales de políticos y funcionarios han causado confusión acerca de lo qué es una conducta aceptable o no. Esto acompañado por cierto número de incidentes que han recibido mucha publicidad y que indican cierta negligencia en el cumplimiento y la ejecución de unas normas estrictas por parte de los involucrados ha contribuido a crear la sospecha generalizada de que los casos de mala conducta son más frecuentes que los que se revelan al público. A menos que se tomen medidas correctivas en seguida, existe el peligro de que la preocupación y la sospecha se trans formarán en desilusión y en un cinismo creciente. Nuestras recomendaciones están diseñadas para mantener, y en caso necesario reestablecer las normas de conducta en la vida pública que el público espera legítimamente, y para fomentar una política de transparencia que permitirá al público comprobar que se cumplan sus esperanzas. Queda mucho por hacer. Tal era la calidad y la cantidad de los testimonios que recibimos que incluso dentro de las limitaciones de los tres asuntos de los que tratamos en este Informe, nos hemos visto en la necesidad de limitamos a los temas principales y dejar de lado muchas de las cuestiones surgidas de estos testimonios. Por supuesto, nos quedan otros asuntos que debemos tratar dentro de los puntos de referencia mencionados anteriormente. Nos pondremos a trabajar cuanto antes en el resto de la tarea que Vd. nos ha encargado. Además, naturalmente revisaremos de forma constante los resultados de este informe, y volveremos a ellos cuando surja la necesidad. Confiamos en que estas recomendaciones sean unos cimientos sólidos sobre los que nosotros y aquellos a los que están dirigidas podamos construir. Le saluda atentamente,
1. A petición del Primer Ministro, este Comité ha pasado seis meses investigando las normas en la vida pública británica. Nos hemos centrado en los Diputados, Ministros y Funcionarios, Quangos ejecutivos y entes del Servicio Nacional de Sanidad. 2. No podemos decir de forma concluyente que las normas de conducta en la vida pública se hayan deteriorado. Pero sí podemos decir que la conducta en la vida pública se vigila de forma mucho más rigurosa que en el pasado, que las normas que el público exige siguen siendo elevadas, y que una gran mayoría de las personas en la vida pública cumplen esas normas. Sin embargo, existen debilidades en el procedimiento para mantener y hacer cumplir esas normas. En consecuencia, la gente en la vida pública no tiene tan claro como debería dónde se encuentran los límites de una conducta admisible. Consideramos que esta es la principal razón para la inquietud pública. Requiere unas medidas correctivas urgentes.
3. A continuación exponemos nuestras conclusiones, seguidas de una lista completa de recomendaciones, junto con una indicación de la escala de tiempo en la que se debería hacer efectiva cada una de ellas. Recomendaciones de carácter general 4. Algunas de nuestras conclusiones tienen una aplicación generalizada por toda la administración pública: Los principios de la vida pública 5. Los principios generales de conducta que sostienen la vida pública deben reafirmarse. Así lo hemos hecho. Los siete principios de desinterés, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y liderazgo se exponen de forma completa en la página 24. 6. Todos los organismos públicos deberían redactar Códigos de Conducta que incorporen estos principios. 7. Los sistemas internos para mantener las normas deben completarse con un escrutinio independiente. 8. Se debe poner más empeño en fomentar y reforzar las normas de conducta en los organismos públicos, especialmente a través de la orientación y la formación, incluida la formación introductoria.
Extracto: Los siete principios de la vida pública Las recomendaciones (resumen) l. A petición del Primer Ministro, este Comité ha pasado seis meses investigando las normas en la vida pública británica. Nos hemos centrado en los Diputados, Ministros y Funcionarios, Quangos ejecutivos y entes del Servicio Nacional de Sanidad. 2. No podemos decir de forma concluyente que las normas de conducta en la vida pública se hayan deteriorado. Pero sí podemos decir que la conducta en la vida pública se vigila de forma mucho más rigurosa que en el pasado, que las reglas que el público exige siguen siendo muchas y que una gran mayoría de las personas de vida pública las cumplen. Sin embargo, existen debilidades en el procedimiento para mantener y hacer cumplir esas normas. En consecuencia, la gente de vida pública no tiene tan claro como debería dónde se encuentran los límites de una conducta admisible. Consideramos que ésta es la principal razón de la inquietud pública existente al respecto. Y por ello requiere unas medidas correctivas urgentes. 3. A continuación exponemos nuestras conclusiones, seguidas de una lista completa de recomendaciones, junto con una indicación de la escala de tiempo en la que se debería hacer efectiva cada una de ellas. Recomendaciones de carácter general Los principios de la vida pública Los Códigos de Conducta Escrutinio Independiente Educación Diputados 10. La Cámara de los Comunes sería menos efectiva si todos los Diputados fueran políticos profesionales de dedicación completa y no se debería prohibir a los Diputados desempeñar otros trabajos. 11. Si los Diputados venden sus servicios a empresas que cabildean en nombre de sus clientes la autoridad del Parlamento se ve reducida. Se debería prohibir esta práctica. 12. También causan preocupación otras consultorías o asesorías parlamentarias y el hecho de que algunos Diputados tengan más de una. Es imposible asegurarse de que los Diputados que tienen estas consultorías nunca permitan que sus intereses financieros afecten a sus acciones en el Parlamento, lo que, obviamente, sería incorrecto. 13. La orientación asociada con el Registro de los Intereses de los Diputados ha dado lugar a cierta confusión entre los Diputados acerca de qué tipo de conducta es aceptable. La ley del Parlamento, establecida hace mucho tiempo, debería reafirmarse en lo tocante a este ámbito. 14. La obligada declaración de todo contrato o pago por asesoramiento, y de pagos y acuerdos por patrocinio sindical, debería incluirse de inmediato. A lo largo del año venidero el Parlamento debería revisar las ventajas de permitir que los Diputados se ofrezcan como consultores, considerando la imposición de mayores restricciones a esta práctica. 15. El Registro de los Intereses debería ser más informativo. Las reglas para la declaración de intereses, y para la elusión de conflictos de interés, deberían exponerse con más detalle. Se debería redactar un Código de Conducta para los Diputados. Hemos redactado un borrador. El Código debería reafirmarse al inicio de cada legislatura. Los Diputados deberían recibir una mejor orientación, incluso mediante algunas sesiones introductorias. 16. El público tiene que saber que las reglas de conducta que rigen los intereses financieros de los Diputados se aplican con firmeza y con justicia. Se ha solicitado que estas reglas se incluyan en el Derecho Estatutario y se ejecuten a través de los tribunales. Nosotros creemos que la Cámara de los Comunes debería continuar con la responsabilidad de aplicar sus propias reglas, aunque se requieren mejores disposiciones. 17. Por analogía con el Supervisor y Interventor General, la Cámara debería nombrar como Comisario Parlamentario de las Normas a una persona independiente y de buena reputación que asuma la responsabilidad de mantener el Registro de los Intereses de los Diputados; para aconsejar y orientar a los Diputados acerca de modos de conducta; para aconsejar acerca del Código de Conducta; y para investigar las denuncias de mala conducta. Las conclusiones del Comisario sobre estos asuntos deberían ser publicadas. 18. Cuando el Comisario recomiende medidas adicionales, debería haber una audiencia en el subcomité del Comité de Privilegios. El subcomité estaría compuesto por siete Diputados con antigüedad, y normalmente habría una audiencia pública, con la capacidad de recomendar penalizaciones en su caso. Los Diputados que se presenten en la audiencia deberían tener derecho a ser acompañados por un asesor. Ministros y Funcionarios 20. Recientemente se ha anunciado la redacción de un Código de Conducta para funcionarios. La existente orientación para los Diputados es válida pero debería integrarse en un conjunto de principios claros. 21. El interés público requiere que las alegaciones de mala conducta ministerial se investiguen con prontitud. Normalmente, éste es un asunto del que debería ocuparse el Primer Ministro. La cuestión de quién debe investigar, y si el informe debe publicarse, variará según los casos, pero en estas situaciones los funcionarios no deberían comprometerse en el debate de los partidos políticos y sus consejos deberían ser confidenciales. 22. Un tema que ha causado mucha preocupación es el de los Ministros que, al dejar el cargo, entren a formar parte de empresas con las que han tenido tratos oficiales. Durante dos años después de dejar sus puestos los altos cargos de la administración pública deben pedir la autorización de un comité consultivo independiente antes de incorporarse a una empresa privada. La misma necesidad de proteger el interés público surge en el caso de los Ministros y los consejeros especiales, los cuales deberían someterse a un sistema de autorización similar. 23. Tanto para los Ministros como para los funcionarios, el sistema debería estar más abierto al control del público que en la situación actual. 24. El control de la efectividad de las disposiciones similares para los funcionarios de menor rango es insuficiente y por lo tanto estas disposiciones deberían ser revisadas. 25. Ha habido unos cambios muy importantes en la gestión y en la estructura de la Administración pública. La existencia de una mayor delegación y diversidad implica que hay que tomar más medidas positivas para reducir el riesgo de conductas impropias. Debería evitarse sobre todo la interferencia política en la remuneración y en el ascenso de individuos. 26. A la vez que se da la bienvenida al nuevo sistema independiente de apelación para funcionarios, también hacen falta mejores disposiciones dentro de los departamentos para la investigación confidencial de asuntos laborales relacionados con las conductas impropias. 27. Hay que tomar medidas adicionales para asegurarse de que todos los funcionarios estén al tanto de las normas de conducta que se requieren en el sector público. 28. En lo tocante a la aceptación de regalos y hospitalidad por parte de los Ministros y los funcionarios, las reglas son ya suficientemente estrictas no requieren ningún cambio. 30. Los nombramientos a los consejos de los Quangos son causa de mucha preocupación pública y generan una creencia general de que no siempre se basan en el mérito. El Gobierno se ha comprometido públicamente con que todos los nombramientos se regirán por el mérito. 31. Los puestos individuales deberían otorgarse siempre por mérito, aunque también es importante que la composición global de los consejos represente una mezcla de especialidades relevantes y experiencia. Este abanico debería afirmarse clara y públicamente en las especificaciones del trabajo. 32. Los Ministros deberían continuar haciendo nombramientos para las juntas, pero también se debería nombrar un Comisario Independiente para Nombramientos para que regule, controle e informe acerca del proceso de nombramientos públicos. 33. El Gobierno ya está tomando medidas para desarrollar un procedimiento mejor y para asegurar que se consiga una mayor diversidad. En el futuro el Comisario debería recomendar el mejor procedimiento y los departamentos tendrían que justificarse si se desviarán de éste. 34. La valoración formal e imparcial de los candidatos es esencial. Las juntas consultivas que se implantan en el Servicio Nacional de Salud deberían universalizarse, y todas ellas deberían incluir un elemento independiente. Todos los candidatos que los Ministros consideran para cualquier nombramiento, previamente deberían tener la aprobación de una de las juntas consultivas. 35. Después de los escándalos recientes, se ha hecho mucho para mejorar y uniformar las disposiciones que aseguran que se cumplen unas normas de conducta elevadas en los Organismos Públicos No Departamentales. Este proceso debería continuar. Todos los Organismos Públicos No Departamentales y los organismos del Servicio Nacional de Salud deberían tener un código de conducta, según los principios que se aplican a todos los organismos públicos, para todos los miembros de los consejos y para el personal. 36. Sigue habiendo diferencias entre los marcos legales que rigen las reglas de conducta en los Organismos Públicos No Departamentales, los organismos del Servicio Nacional de Salud y las Administraciones locales. El gobierno tiene que revisar este ámbito y decidir si se puede conseguir una mayor uniformidad. 37. Se necesitan más medidas para salvaguardar la buena conducta tanto interna como externamente. Internamente, además de para los asuntos financieros, se debería recalcar la responsabilidad del Oficial de Contabilidad en materia de buena conducta [pública]. Además se necesitan procedimientos confidenciales para la investigación de los temas de personal relacionados con la buena conducta. 38. Externamente, se debería recalcar el papel de los auditores en los asuntos de buena conducta. Los procedimientos de auditoría deberían revisarse para asegurar que se aplica el mejor proceder a todos los organismos.
CÓDIGO DE CONDUCTA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 2. Los funcionarios son empleados de la Corona. Constitucionalmente, la Corona actúa asesorada por los Ministros y, según lo dispuesto en este Código, los funcionarios deben su lealtad al Gobierno legalmente constituido. 3. Este Código debe ser interpretado en el contexto de los deberes y responsabilidades de los Ministros fijados en Cuestiones de Procedimiento para los Ministros que incluyen: 4. Los funcionarios servirán al Gobierno legalmente constituido de acuerdo con los principios establecidos en este Código y reconociendo: 5. Los funcionarios actuarán con integridad, imparcialidad y honestidad en su relación con los Ministros, el Parlamento y la opinión pública. Asesorarán honesta e imparcialmente a los Ministros, sin temor o favor, y facilitarán a los Ministros toda la información necesaria para tomar una decisión. No engañarán o llevarán a conclusiones erróneas a sabiendas a los Ministros, al Parlamento o a la opinión pública. 6. Los funcionarios se esforzarán en tratar los asuntos públicos de forma comprensiva, eficiente, pronta y sin prejuicios o mala administración. 7. Los funcionarios se esforzarán en asegurar el adecuado, efectivo y eficiente uso del dinero público que esté bajo su control. 8. Los funcionarios no harán uso de su posición oficial o de la información adquirida en el desarrollo de sus deberes oficiales para sus propios intereses particulares o los de otros. No recibirán beneficios de ningún tipo de terceros que podrían comprometer su integridad o juicio personal. 9. Los funcionarios actuarán de forma que merezcan y mantengan la confianza de los Ministros y de manera que sean capaces de establecer la misma relación con aquellos a los que puedan servir en futuras administraciones. Cumplirán las restricciones sobre sus actividades políticas. Los funcionarios actuarán de forma tal que los Ministros y futuros Ministros estén seguros de depositar su confianza en ellos y cumplirán conscientemente sus deberes y obligaciones e asistirán, asesorarán y desarrollarán imparcialmente las políticas del Gobierno legalmente constituido. 10. Los funcionarios, sin autorización, no revelarán información oficial que les haya sido transmitida confidencialmente dentro del Gobierno o recibida confidencialmente de otros. No podrán malograr las políticas, decisiones o acciones del Gobierno mediante la desautorizada, impropia o prematura revelación fuera del Gobierno de cualquier información a la que hayan tenido acceso como funcionarios. 11. Cuando un funcionario considere que se le está pidiendo que actúe de forma ilegal, impropia, no ética o incumpliendo una norma constitucional, que puede implicar una posible mala administración, o que por el contrario vaya en contra de lo establecido en el presente Código o se trate de un tema fundamental de conciencia, deberá informar del asunto de acuerdo con los procedimientos establecidos en las normas de conducta departamentales. 12. Cuando un funcionario haya informado de un asunto, como los contenidos en el párrafo anterior, de acuerdo con los procedimientos establecidos en las normas de conducta departamentales y considere que la respuesta no es razonable según su creencia, podrá informar de dicho asunto por escrito a los Comisionados de la Función Pública. 13. Los funcionarios no intentarán malograr las políticas, decisiones o acciones del Gobierno negándose o absteniéndose a tomar las acciones emanadas de las decisiones ministeriales. Cuando un asunto no pueda resolverse siguiendo lo establecido en los párrafos 11 y 12 anteriores, porque el funcionario en cuestión no está de acuerdo, éste deberá o bien llevar a cabo las instrucciones ministeriales o dimitir como funcionario. Los funcionarios deberán continuar respetando sus deberes de confidencialidad después de haber dejado de trabajar para la Corona.
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