Lorenzo Meyer, Septiembre de 1988

Un tema y un problema. Una visión de conjunto de la evolución del poder presidencial en México nos muestra que su carácter no es lineal y progresivo sino más bien pendular, es decir, con avances y retrocesos

periódicos. El tiempo del recorrido entre los extremos de la gran concentración de poder y el de la casi impotencia, ha variado en cada oscilación histórica, pero lo que resulta claro es que la oscilación misma no se ha detenido. Tras 164 años de historia, la institución presidencial aún no puede encontrar un punto de equilibrio, un justo medio -combinación de fuerza en su liderazgo con respeto a los límites constitucionales- que le permita abandonar las oscilaciones y proceder a otro tipo de evolución.

El principio y su entorno. En el origen de este desarrollo de la institución presidencial por la vía de la oscilación, el péndulo tardó unos setenta años en recorrer el espacio que separa a los extremos. Setenta años en donde la lucha civil, las invasiones, la fragmentación y el caos fueron las características centrales de la vida política mexicana a nivel nacional, todo lo cual hizo perder al país un tiempo precioso en términos de su desarrollo material y de su acomodo con su vecino del norte y enemigo natural: los Estados Unidos.

El nacimiento mismo de la institución presidencial se hizo mediante el empleo de la fuerza -un golpe militar- y en un medio ambiente político, económico y social muy deteriorado. En términos generales, se puede asegurar que la vida política colonial mexicana se caracterizó por su estabilidad sistemática. Sin embargo, al final del largo periodo colonial la inestabilidad sentó sus reales en la antigua Nueva España, y tal inestabilidad fue la herencia política que recibió México como país independiente.

La invasión francesa a España, la prisión del rey, y el golpe de fuerza de Gabriel de Yermo en la Ciudad de México en 1808 contra el virrey Iturrigaray, confirmaron y acentuaron la existencia de una fragmentación en la élite colonial - oposición entre los intereses de criollos y de los peninsulares- que por mucho tiempo había estado latente y sin tener consecuencias políticas, pero a raíz de la pérdida de independencia de la metrópoli pasó, súbitamente, a un primer plano. Esta fragmentación en la cúspide se complicó con el estallido de la rebelión de independencia, pues tal movimiento forzó a una parte de los criollos a llamar en su auxilio a elementos de las clases subordinadas pero llevó a muchos otros a unirse temporalmente a los peninsulares para defenderse de los ataques de indios y mestizos.

La guerra contra los insubordinados la ganaron los españoles y los criollos conservadores, pero a un enorme costo. En efecto, la economía se deterioró, las fisuras entre clases y grupos ya no soldaron y la legitimidad de la autoridad central española sufrió un daño irreparable. Esta pérdida de legitimidad, entre otras cosas, abrió el camino para una independencia incruenta encabezada justamente por los elementos contra insurgentes pero negociada con sus antiguos enemigos independentistas, en un esfuerzo por aislar a la antigua colonia de los vientos liberales y de cambio que corrían entonces por la Madre Patria.

La primera oscilación. Tras un efímero ensayo imperial, algunos de los dirigentes mexicanos optaron por la forma republicana de gobierno, que a sus ojos tenia un gran prestigio derivado del buen resultado de la experiencia norteamericana, es decir, de una república aristocrática llena de vigor y que había desafiado con éxito a su metrópoli, que también era la potencia internacional más poderosa de la época. Sin embargo, un grupo conservador disintió de la conveniencia de adoptar el modelo republicano, y se mostró profundamente escéptico de la viabilidad de cualquier forma liberal de gobierno en una sociedad tan distinta de la norteamericana como era la de México en 1824. Pese a la falta de consenso entre las clases dirigentes, el primer periodo de gobierno presidencial (1824-1829) se desarrolló dentro de una relativa armonía, una armonía más aparente que real.

En efecto, el presidente Victoria pudo gobernar con un cierto éxito porque contó con recursos para pagar al ejército - institución que absorbió el 90% de los ingresos públicos -, pero una parte importante de tales recursos no fueron generados por las fuerzas propias de la economía de la joven nación mexicana, sino producto de unos préstamos británicos contratados en términos muy desfavorables. Cuando los recursos externos se agotaron, las grietas preexistentes en la cima volvieron a aparecer. El golpe de fuerza conservador de Nicolás Bravo y el contragolpe liberal de Lorenza de Zavala, fueron los heraldos de un porvenir con pocas glorias y muchas penas.

Gastados los préstamos, sin fuentes de recursos fiscales propias y suficientes, y sin poder volver a usar el crédito externo por falta de pago, la recién nacida República Mexicana se debatió en la penuria y la impotencia.

Y el símbolo de tal impotencia fue precisamente la presidencia, incapaz de aglutinar las fuerzas sociales para defender a la nación de sus enemigos externos y recuperar el crecimiento económico suspendido desde el inicio de la guerra de independencia. En ocasiones, el poder presidencial no iba más allá de la Ciudad de México, y quienes encauzaron los esfuerzos colectivos de los mexicanos fueron los poderes locales, legales o de facto, y no la presidencia o el gobierno central.

Así pues, a partir de 1829 la vida política mexicana retomó paulatinamente su faz violenta del pasado inmediato, aunque con una inestabilidad mayor. A partir de entonces y- por medio siglo, el erario registrarla un déficit crónico y cargaría con una deuda creciente e impagable pese a que los impuestos directos e indirectos proliferaron hasta llegar a lo ridículo a mediados del siglo. Un Estado carente de recursos y una institución residencial sin prestigio, intentaron vivir de una economía sin dinamismo, y el resultado fue un terrible círculo vicioso que hizo preguntarse entonces a más de un observador interesado si el destino de México como Estado y como nación no era desaparecer.

El sucesor de Victoria, Vicente Guerrero, no habría de completar ni siquiera un año en el poder y morirla trágicamente. Desde 1829 hasta el fusilamiento del emperador Maximiliano en 1867, pasaron por la presidencia 32 personas - en su mayoría generales- que protagonizaron 43 cambios en el Poder Ejecutivo, a los que hay que añadir el breve experimento del imperio, que fue un cambio de régimen. Los proyectos políticos de este periodo oscilaron entre el radicalismo generoso de un Valentín Gómez Farías y el conservadurismo bien argumentado de un Lucas Alamán, pero en el medio hubo un exceso de oportunismo, de acción caótica y liderazgo mediocre, ajeno al altruismo, del que Antonio López de Santa Anna -precisamente el proclamador inicial de la República- es el prototipo.

En una buena parte de este primer capitulo de nuestra historia política independiente, bien podemos decir que la presidencia era casi nada. Muy pronto perdió el prestigio que pudo haber ganado en los primeros años, cuando su promesa aun era creíble, y casi desde el principio se encontró sistemáticamente con tareas enormes y recursos pequeños. La inestabilidad presidencial fue entonces la regla. En 1829 tres personas pasaron por la presidencia del país, cinco en 1846, cuatro en 1855 y otras tantas en 1859. El verdadero poder político -en la medida en que lo había -estaba en los jefes militares locales y en las grandes casas comerciales de los prestamistas -muchas de ellas amparadas en banderas extranjeras- e incluso en una institución con profundas raíces coloniales: la Iglesia. El péndulo del poder presidencial llegó a su extremo negativo con la guerra civil de la Reforma, paso al centro con la Restauración de la República, y siguió adelante camino al otro extremo: hacia aquel en que el presidente pareció serlo todo. Arribó a ese otro extremo con el dominio liberal convertido en dictadura, y en una dictadura no de partido sino personal, la del general Porfirio Díaz.

Con la reelección del general Porfirio Díaz en 1888, se inició realmente la dictadura del general oaxaqueño y aquello que Cosío Villegas llamó "el necesariato": don Porfirio se convirtió entonces en el hombre del destino, el insustituible. Cincuenta años antes los presidentes se sucedían como las cuentas de un rosario, y muchos mexicanos ni siquiera se llegaron a familiarizar con el nombre del ocupante de la silla presidencial cuando ya estaba otro en su lugar. En contraste, a partir del fin de la octava década del siglo pasado, todo parecía tender al cambio, menos el presidente.

El presidente Díaz logró lo que ninguno de sus antecesores: establecer una hacienda sana, extraer recursos a las economías nacional e internacional hasta obtener un superávit. El Estado adquirió fuerza relativa frente a la sociedad, y la presidencia reclamó para si todo el crédito de una política basada en una sencilla mancuerna: orden y progreso. Al principiar el siglo XX, los términos política nacional, gobierno federal, presidencia y Porfirio Díaz, parecieron ser sinónimos. México era impensable sin la figura de su presidente. Ningún evento político importante pudo dejar de tener a Díaz como punto central de referencia. Aliados y enemigos tuvieron que diseñar sus estrategias en función de la voluntad presidencial. Desde la distancia, Díaz y la presidencia se veían como una y la misma cosa, y ambos parecían resumir al sistema político en su conjunto.

Varias oscilaciones en una sola. La Revolución Mexicana llevó rápida y dramáticamente al péndulo presidencial otra vez al punto de partida. Francisco León de la Barra presidió sólo unos meses, Francisco I. Madero apenas estaba preparando el terreno para hacer realidad su proyecto cuando cayó ante la fuerza de las armas. Pedro Lascuráin pudo recordar su presidencia en febrero de 1913 por minutos porque fue todo lo que ésta duró. Roque González Garza y Francisco Lagos Cházaro tuvieron presidencias un poco mayores, pero igual de ilusorias, pues el verdadero poder estaba en otra parte: en los grupos armados de la Revolución y en los intereses extranjeros defendidos por sus gobiernos. En realidad, la dispersión del poder fue tal, que por un tiempo el Estado mismo dejó de existir.

Al iniciarse el tercer decenio del siglo, bajo el mandato del general Obregón, las cosas parecieron retornar al otro extremo -al de la concentración de poder en el presidente-caudillo- pero no por mucho tiempo. La velocidad del cambio pendular era alocada. Mientras Obregón vivió, el poder presidencial de Calles tuvo que vivir a la sombra del caudillo de Sonora, vencedor de Francisco Villa y de Venustiano Carranza. Y cuando inesperadamente Obregón, vencedor también en 1928 del principio de no reelección, desapareció de la escena, las presidencias del triste terceto que le sucedió -Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio y Abelardo Rodríguez -vivieron en la zozobra, a la sombra del llamado "Jefe Máximo", el expresidente Calles, creador de un partido oficial, y cuya fuerza fue tal que simplemente canceló a los presidentes que le sucedieron la posibilidad de controlar a ese partido, instrumento novedoso en la política nacional. Así otra vez la presidencia volvió a ser casi nadala encargada de administrar una política elaborada en otro lado -en tanto que el general Calles, sin ningún cargo formal duradero, parecía ser casi todo. Una frase aparecida entonces en un muro que miraba hacia el Castillo de Chapultepec intentó resumirlo Así: "Aquí vive el presidente, pero el que manda vive enfrente".

Cuando a mediados de 1935 el general Lázaro Cárdenas creó una fuerza propia por la vía de la política de masas y el populismo, pudo sin mayor dificultad acabar con el liderazgo del "Jefe Máximo, y se inició otra oscilación rápida del péndulo. La enorme fuerza de la presidencia cardenista fue origen y resultado de la incuestionable voluntad de poder del presidente, pero también y sobre todo de la reforma agraria, la organización de los sindicatos oficiales y la expropiación petrolera. Tan fuerte era la presidencia en 1940 -para entonces ya controlaba plenamente al partido oficial- que fue capaz de mantener la expropiación contra la presión externa e imponer, a la vez, el triunfo de un sucesor -Manuel Avila Camacho- que, por sí mismo, no hubiera nunca podido derrotar a su opositor: el general Juan Andrew Almazán.

La posrevolución o la tercera etapa. Ya presidente, Avila Camacho pudo quitar -como fue el caso en el porfiriato- al ejército del centro del escenario político, sustituirlo con el partido del Estado, y ser el jefe nato de ambas instituciones, con lo cual la presidencia se civilizó. El péndulo siguió moviéndose en la dirección que llevaba hasta llegar al extremo con Adolfo Ruiz Cortines. El discreto presidente veracruzano pudo imponer a su sucesor en 1958 sin que nadie chistara dentro de la numerosa y heterogénea familia posrevolucionaria que él dirigía con mano muy firme. Pareció entonces iniciarse un tiempo en que no se movía una hoja dentro del árbol de la política mexicana sin la voluntad de El Señor de los Pinos.

El péndulo del poder presidencial se instaló entonces en el extremo máximo y pareció decidido a no moverse de ahí. La presidencia volvió entonces a resumir en ella, su burocracia y su partido hegemónico al sistema político mexicano. Y esta vez, gracias al respeto al principio de la no reelección, la presidencia y no el presidente fue el verdadero origen y fin de todos los procesos políticos; en ella convergieron todas las variables críticas de la vida política nacional: era el centro de un complejo sistema institucional -que incluía a los partidos de oposición legalmente registrados- y por el que parecían correr y procesarse todas las demandas políticas importantes de la sociedad civil. Sin embargo, el péndulo volvió a moverse.

En 1982, la crisis de la economía y de la legitimidad política hicieron que el poder presidencial empezara nuevamente a evolucionar, a disminuir. Hoy la presidencia ya no da la impresión de serlo todo; sus instituciones no procesan las demandas de una sociedad cada vez más compleja con la misma facilidad que antes; los límites de su poder tienden a perfilarse cada vez con mayor claridad, a la vez que se estrechan. Ya el presidente no puede mantener la disciplina dentro de su propio partido como lo hiciera Ruiz Cortines; hay disidencia, hay separaciones para formar partidos de oposición, como fue el caso de la Corriente Democrática, encabezada por Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo. Algunos de los antiguos aliados de la presidencia -los empresarios, por ejemplo- hoy ya no lo son tanto, ponen condiciones, exigen la reducción del Estado, e, incluso, unos de entre ellos, se afilian a partidos de oposición.

El mundo externo también parece desconfiar de las capacidades de control de la presidencia mexicana, cuestiona a sus políticas y la eficacia de su aparato administrativo en una lucha que la potencia hegemónica del área ha declarado como prioritaria: la lucha contra el narcotráfico internacional. Y es que, en efecto, hoy las tareas del liderazgo político mexicano parecen rebasar la capacidad de acción de la otrora poderosa presidencia mexicana: reconvertir a la economía, disminuir el déficit presupuestal, pagar la deuda a la vez que crear los empleos necesarios para absorber a la nueva población que entra al mercado de trabajo, combatir el narcotráfico, ganar las elecciones con credibilidad pese a la mirada atenta de la prensa internacional, contribuir a la pacificación de Centroamérica, defender la independencia relativa frente a Estados Unidos, hacer realidad la renovación moral de la administración pública, etcétera. El presidente sigue siendo, pese a todo, el centro del sistema político mexicano, pero ya no dispone de los recursos materiales y políticos del pasado inmediato. Ahora las demandas parecen crecer y los recursos para enfrentarlas disminuir en la misma proporción. El presidente es cada vez menos el gran árbitro del pasado inmediato y cada vez más uno de los participantes en lo que se ha llamado la disputa por la nación.

¿Qué hacer? En un artículo reciente (La transición mexicana, abril, 1988) Aguilar Camín propone -basado en consideraciones de José Carreño Carlón-, que la pérdida de poder de la presidencia debería de llevar a quien suceda en el cargo a Miguel de la Madrid en diciembre de 1988, a hacer de la inevitabilidad del hecho una virtud. Esto significa que en vez de intentar sostener un poder presidencial que ya no puede ser, se adopte, como una política consciente, el desmantelamiento de la presidencia absolutista, en más de un sentido obsoleta, para construir la presidencia constitucional, y rehacer, en el proceso, la legitimidad perdida.

La propuesta es audaz pero, sobre todo, es inteligente por ser viable. De intentarse el camino propuesto por Aguilar, el próximo presidente seguramente va a enfrentar la oposición de algunos de los intereses creados, pero de tener algún éxito en su empeño, podría crear las condiciones para fijar el péndulo -por fin- del poder presidencial en el centro, en una especie de justo medio: así, sin pretender serlo todo, estaría igualmente lejos de ser nada. De lo contrario, las fuerzas que hoy socavan los hasta no hace mucho aparentemente sólidos cimientos de la presidencia absolutista van a seguir chocando con resistencias que pueden ser fuertes por ahora, pero que ya no tienen futuro. En este proceso de resistencia a lo inevitable, los conflictos pueden aumentar hasta hacer saltar los resortes centrales del sistema y, otra vez, dejar a la presidencia sin poder... y al país en un caos.

La presidencia que se fue y lo relativo de su poder. En el transcurso de este ensayo se ha insistido en el hecho de que, en algunos periodos, la presidencia mexicana ha sido fuerte, muy fuerte. Sin embargo, conviene aquí, al final, que tal afirmación sea matizada. En el fondo, la presidencia absolutista siempre ha perdido la batalla última, la realmente importante. Y esto también debe de tenerse en cuenta.

A don Porfirio lo que le interesaba de su proyecto político era superar la inestabilidad del pasado y conducir a México a una etapa de gran progreso material que le permitiera afianzar su soberanía frente a un entorno internacional hostil. Al final, sin embargo, lo que ocurrió fue lo opuesto: la destrucción total del régimen construido por el presidente-dictador y la pérdida de momentum del desarrollo económico del que tan orgulloso había estado al celebrar México el centenario de su independencia. El progreso material mexicano dio entonces un gran salto hacia atrás y la vulnerabilidad del país frente a los norteamericanos aumentó.

Para Cárdenas, al concluir la Revolución, lo central era usar a las organizaciones de masas recién creadas para dar nacimiento a un México donde campeara la justicia social, donde el trabajo y no el capital determinaran el contenido de la política, donde la industria estuviera al servicio de las necesidades de una sociedad rural que daba cobijo al México mayoritario. Al final, lo que perduró fue la estructura de control de la presidencia sobre las organizaciones de los trabajadores del campo y la ciudad, estructura que sirvió perfectamente a los sucesores de Cárdenas para levantar sobre ella una de las distribuciones más inequitativas en América Latina de la riqueza social.

Miguel Alemán creyó haber echado los cimientos de un desarrollo capitalista acelerado basado en la sustitución de importaciones, y del cual surgiría -finalmente -una gran burguesía mexicana que, en asociación con el Estado, condujera a México a una modernidad. Hoy contemplamos la ruina de ese proyecto. La modernización por la vía de la protección estatal de una burguesía incapaz de asumir su papel, sólo creo una falsa modernización, basada en un aparato industrial que resultó incompetente para allegarse las divisas necesarias para satisfacer sus propias necesidades de importaciones, y que simplemente nos empujó al camino de un endeudamiento del que hoy no sabemos cómo salir.

Díaz Ordaz creyó en 1968 que, con dar la orden de fuego a quienes ponían en duda su autoridad, se podría volver a imponer a una sociedad en transformación, el silencio y la obediencia del pasado. Se equivocó de punta a punta. La matanza de Tlatelolco deslegitimó a todos los que en ella intervinieron con excepción de los masacrados. Y el esfuerzo desesperado, patético, de Luis Echeverría por volver a recuperar la legitimidad histórica pérdida en la Plaza de las Tres Culturas, sólo sirvió para precipitar y profundizar la crisis de un sistema político autoritario, crisis de la que aún no salimos.

En resumen, cuando el poder presidencial ha tocado los extremos -cualquiera de ellos -el resultado ha sido negativo e incluso desastroso. La impotencia de la presidencia nos condujo a guerras civiles y a ser presa fácil de las fuerzas imperiales. Sin embargo, el otro extremo, el de la presidencia autoritaria, impuso una solución autoritaria que funcionó sólo en el corto plazo, pero no en el largo. Por buenas y malas razones, esa presidencia en apariencia omnipotente, no tuvo la oportunidad ni el deseo de escuchar las voces de quienes proponían alternativas y, con el paso del tiempo -de muy poco tiempo -, ninguno de sus proyectos sobrevivió.

Fuerzas sociales muy profundas, que la presidencia autoritaria se negó a tomar en cuenta, los aplastaron. El costo de tales fracasos ha sido, sencillamente, enorme. Es por tanto, hora de poner en marcha algo nuevo y viable: la presidencia constitucional.