México, 2024

Capítulo 1.
El régimen de política social en México, 1917-2018
Actualmente se reconoce que una función esencial de los Estados es la protección social de sus poblaciones, pero no siempre fue así. A pesar de que todavía hay posturas que defienden la mínima —e incluso nula— intromisión de los Estados en la distribución de ingresos y riqueza, bajo el argumento de que se trata de cuestiones individuales, la intervención estatal para moderar las desigualdades y apoyar las condiciones de subsistencia material de las poblaciones, sobre todo de las más vulnerables, es una de las características básicas que definió a los Estados de la Posguerra y que caracteriza a los llamados países desarrollados.

Si bien la definición y asignación de las tareas del Estado dependen de los tiempos y los espacios (Kaufmann, 1996), a fines del siglo XIX comenzaron a ganar terreno las posturas a favor de su posición activa frente a los problemas sociales y económicos ocasionados por las fallas estructurales del capitalismo (Ordóñez, 2017). Ya en el siglo XX, sobre todo en la época de la posguerra, se aceptó que, debido a su facultad para incidir en la producción y distribución de bienes y servicios (Przeworski, 2003), las tareas centrales de los Estados son la creación de las condiciones sociales necesarias para la libertad individual a través de los sistemas del seguro social y el mantenimiento de los fundamentos naturales de la vida y el desarrollo sostenible (Willke, 1996).

Esta concepción positiva [1] ha derivado en el entendimiento de los Estados como agentes primordiales para combatir la pobreza y fomentar el bienestar social. Esas funciones incluso han sido inmanentes a la construcción del Estado mismo (Piketty, 2014:470).

Para cumplir con esas tareas, los Estados disponen de orientaciones, instituciones, estrategias, recursos y acciones que se enuncian conjuntamente mediante el concepto de política social, como ya se definió en la introducción. Las políticas sociales no solo cumplen con objetivos sociales —lucha contra la pobreza y provisión de bienestar social—, sino también con objetivos económicos —atemperar las fallas del sistema económico— y políticos —coadyuvar en la estabilidad y legitimidad del sistema político— (Martínez Espinoza, 2021).

Cuando la trayectoria de la política social comparte fundamentos e instrumentaciones se puede utilizar la categoría analítica de régimen de política social (Pribble, 2011): el término de régimen de política social (RPS) es apropiado contextual y metodológicamente para identificar el paquete de políticas de protección social y combate a la pobreza en América Latina, pues, dado que en la región no se erigieron Estados de Bienestar del talante europeo "sino más bien modelos particulares de regímenes de bienestar y de sistemas de protección social" (Uribe, 2011:42), permite reconocer la compleja trama de interacciones que establece el Estado con la sociedad (Martínez Franzoni, 2008:35).

Los regímenes de política social muestran los idearios, las estrategias, las instituciones y los recursos destinados para cumplir la función social del Estado. En esa medida, no son solo radiografías de las políticas sociales de un país, sino que también causas explicativas de los resultados en términos de bienestar social y referentes ineludibles para todos los planteamientos contemporáneos en materia de política social.

Ello es evidente para el caso de estudio que se aborda en este libro: en un primer momento, los resultados en materia de combate a la pobreza y desarrollo social están íntimamente vinculados al tipo de régimen de política social edificado en el México y, al mismo tiempo, las propuestas y acciones de política social del Gobierno de la 4T están determinadas por lo que se quiere mejorar de ese régimen.

Por ello, es necesario examinar las concepciones, las propuestas y los resultados del régimen de política social hasta antes de la presidencia de Andrés Manuel López Obrador, lo cual se realiza en este capítulo con una caracterización del periodo 1917-2018. Para efectos analíticos, se dividió el periodo en 4 etapas establecidas según su relevancia constitutiva para el régimen de política social: la fase de establecimiento de sus bases conceptuales e institucionales, el momento de la extensión de dicho régimen, el contexto de crisis que cuestiona sus fundamentos, y el ciclo de restablecimiento y continuidad del régimen. Se concluye el capítulo con un balance global del periodo analizado.

1.1. Las bases, 1917-1934
La Revolución Mexicana inauguró el siglo XX. Definitivamente, este evento congregó las perturbaciones suficientes para resquebrajar las bases sociales, económicas, políticas y culturales con las que hasta entonces se configuraba un modo de vida dominante, y azuzó bajo su efigie la emergencia de nuevos cimientos.

Una de esas nuevas bases constitutivas, que se contrapuso a lo que hasta en ese entonces resultaba conceptual e institucionalmente dominante, fue el reconocimiento de la función social del Estado. Por tanto, la política social fue también un resultado directo de la Revolución mexicana. Incluso, como se desarrollará en este capítulo, la política social derivó en un mecanismo de salvaguarda y una puesta en práctica de los ideales revolucionarios y sus resen- matizaciones que funcionaron como sustento del régimen político mexicano.

En cuanto al entramado de concepciones, instancias y acciones que pretenden incidir en las condiciones sociales, la política social responde a las nociones, estructuras y recursos disponibles en su contexto de operación. Es estéril pensarla como disociada del poder ideológico, económico, político e incluso militar, pues la política social se postula como una caja de herramientas para modificar las condiciones de los grupos sociales, pero al mismo tiempo se configura y equipa con los medios obtenidos de las nociones, intereses, coaliciones y disposiciones sobre la pobreza y el bienestar social que cada grupo social hegemónico, y sobre todo el gobernante, postula como válido en cada época. La política social es reflejo y reproductor del ethos político y social.

En el siglo XIX, el enfoque dominante sobre la pobreza en México se construyó por nociones provenientes tanto del ámbito religioso (heredadas de la Colonia) como de un capitalismo incipiente promovidas por los distintos grupos liberales.

Por un lado, la preponderancia de la Iglesia católica en el Virreinato favoreció la imposición de su cosmovisión y atención sobre el sector pobre, el cual se asoció con el paradigma de la caridad (Gaos, 1990). A partir de asociar la imagen de Jesucristo con una vida de humildad y austeridad material que socorre a los desvalidos, la Iglesia católica promovió la caridad hacia la población desamparada como deber moral de sus feligreses y virtud teologal, de manera que la reproducción esencial de la moral cristiana se realizó mediante los actos de caridad hacia los pobres.

Así, en la medida que detrás de los harapos del mendigo se podía encontrar a Jesucristo, la caridad era un deber de todo cristiano. La limosna, máxima expresión de la caridad cristiana, constituía el elemento estructurador del sistema de protección social del Antiguo Régimen. El valor de la limosna era de carácter espiritual: aseguraba la salvación del alma del donante. Así, del mismo modo que los ricos necesitaban a los pobres como objeto de caridad, éstos tenían la obligación de aceptar con resignación la voluntad divina. (Morell, 2002:8)

El paradigma de la caridad fue el sustento para que en las sociedades donde predominó el catolicismo, como en la Nueva España, haya sido la Iglesia y no las autoridades civiles quienes se encargaron en su mayoría de la atención de la población vulnerable (Gaos, 1990).

Esta asistencia social caritativa, si bien provino de un interés loable por el bienestar de la población en desamparo, fue ejercida principalmente por la Iglesia y los privados resultando con elfo la descarga de las obligaciones sociales para las autoridades políticas, la proliferación de acciones de protección social bajo un esquema vertical, la romantización de las personas pobres, la normalización de las desigualdades sociales, la desvinculación de la pobreza de los factores que la provocan, y el enfoque de provisión de los bienes y servicios sociales como un asunto de buena conciencia y no de justicia social o derechos básicos de la población.

Por otro lado, ya con la Independencia consumada oficialmente, el territorio nacional fue escenario de una disputa enconada por distintos proyectos políticos y económicos del país entre dos bandos que, aun teniendo sus divergencias internas, se identificaron como liberales y conservadores. Con el triunfo del bando liberal se puso en marcha una estrategia para favorecer el desarrollo del mercado que, acorde al espíritu del capitalismo, favoreció la asunción de sus nociones de ética que pusieron en el centro al trabajo como la fuente de riqueza.

Esto implicó, entre otras variaciones, que la pobreza dejase de verse como una virtud para considerarse un pecado. Dado el enfoque individual sobre las causas de la pobreza, se concluyó que la población pobre lo era porque dilapidaba el tiempo en ocio y holgazanería en lugar de usarlo para el trabajo.

La pobreza pasará a ser sinónimo de criminalidad, no tan sólo por la carga peyorativa que el término conlleva, sino porque se considera que los pobres no cumplen con la principal obligación que tienen todos los miembros de la sociedad: nos estamos refiriendo a la «obligación de trabajar». (Morell, 2002:7)

Las y los pobres pasaron de ser reverenciados y considerados una metáfora de Jesucristo en la tierra —por lo que había que apoyarles caritativamente— a ser censurados al asociarlos con la pereza y los vicios (pecados capitales) que impurificarían y se aprovecharían de la honorable población que sí trabajaba.

Tal cambio de enfoque implicó también una modificación de las acciones, pues si antes se promovía la caridad, ahora se impulsó la criminalización de la población en situación de calle: en el siglo XIX se publicaron numerosas leyes que prohibieron la mendicidad, sancionaron las limosnas e incluyeron penas como la internalización, los trabajos forzados y hasta los castigos físicos para quienes vagaran o mendigaran (Arrom, 1986).

Un ejemplo son las leyes de estados como Michoacán, Morelos y Veracruz a mediados del siglo XIX, las cuales incluían el arresto a quienes fueran mayores de edad y carecieran de oficio, industria lícita o renta suficiente; o a quienes tenían oficio y no lo ejercían; o a quienes poseían aptitud para el trabajo y pedían limosna. Estos eran encarcelados o puestos a disposición de labradores, artesanos o comerciantes para corregirlos. También en otras entidades como el Estado de México, Guanajuato y Oaxaca, las leyes desarrollaron amplias nomenclaturas sobre la vagancia y expidieron boletas de no vagancia (González Navarro, 1985:206-208). Incluso la Constitución de 1857 asentó el castigo para vagos y delincuentes que no se ganaran la vida 'honradamente'.

Esta feroz inserción de la ética capitalista del trabajo en la sociedad mexicana decimonónica también conllevó a la apropiación y propagación de una ideología que postula la supervivencia social únicamente para quienes mejor se adapten, la cual se conoce como darwinismo social [2]. Bajo esta corriente de pensamiento se defendió la idea de que el Estado no debía intervenir en el proceso de selección natural, de manera que sólo tenía la obligación de garantizar el derecho de propiedad y no la supervivencia de los menos aptos (Espina, 2005) [3].

La asunción del capitalismo no erradicó el paradigma de la caridad, pero sí lo atenuó. Así que, por un lado, el trabajo como actividad fundamental del crecimiento económico, la criminalización de quienes no cumplían con ese requisito y el darwinismo social y, por el otro lado, la prevalencia de una inercia del paradigma de la caridad, no eliminaron las acciones de beneficencia, pero sí provocaron que se debatiese sobre quiénes debían ser candidatos de la caridad. Es así como surgieron las categorías de pobres merecedores de ayuda y no merecedores: los primeros eran quienes no estaban en posibilidades de trabajar (personas lisiadas, enfermas mentales o ancianas) y los segundos eran quienes estaban físicamente aptos para trabajar, pero no lo hacían (López-Alonso, 2015:49).

Así el trabajo remunerado, fundamental para la acumulación capitalista y el crecimiento económico —dejando fuera el trabajo realizado en el ámbito de los cuidados sin remuneración efectuado en su mayoría por mujeres—, se introdujo como indicador fundamental para ejercer validaciones en la sociedad y, en consecuencia, como un requisito fundamental para otorgar apoyos.

De manera que las ayudas de beneficencia que prevalecieron en el siglo XIX tuvieron las siguientes condiciones: tenían que estar dirigidas a la población que estuviese impedida para el trabajo, eran de cuantía mínima para no promover la holgazanería, se dieron en contraprestación de alguna actividad de la o el beneficiado y se entregaron en espacios donde las y los apoyados estuviesen recluidos y separados de la sociedad trabajadora para “no contaminarla".

El ingreso a la vida independiente del país y las confrontaciones políticas generaron dislocaciones sociales, por lo que en la segunda mitad del siglo XIX se discernió sobre el papel que debería desempeñar el Estado ante la población marginada. Varios políticos e intelectuales se mantuvieron firmes en la idea de que el cuidado de los pobres no era responsabilidad estatal (López-Alonso, 2015: 43), de manera se mantuvo el apoyo con tono caritativo desde la sociedad.

Por eso, a pesar de los enfrentamientos entre los gobiernos liberales y el clero que socavó su acción de beneficencia, la Iglesia siguió teniendo organismos que proporcionaban asistencia social a la población vulnerable tales como hospitales, escuelas y orfanatorios. La beneficencia privada también mantuvo su presencia en el panorama nacional (González Navarro, 1985). Las pocas instituciones asistenciales gubernamentales que se crearon fueron pequeñas y concentradas en la capital y ciudades pequeñas (Arrom, 2016:202).

Durante el gobierno de Porfirio Díaz (1876-1911) las ideas sobre el darwinismo social estuvieron en auge, pero se toleró la idea de la caridad con el requisito de que ésta debía ser una virtud privada en lugar de una función de la Iglesia [4] (López-Alonso, 2015:67). Además, al darse cuenta de que no tenía ni los recursos económicos, ni la capacidad administrativa, ni tampoco el deseo de hacerse cargo de la protección a los menesterosos, el gobierno porfirista decidió reglamentar los grupos no gubernamentales y darles personalidad jurídica (Arrom, 2016:204).

Es así como en 1877 se creó la Dirección de Beneficencia y en 1899 la Junta de Beneficencia Privada. Escuelas, hospitales y asilos eran los tres tipos de instituciones que la Junta se encargaba de supervisar, la cual, se suponía, estaría integrada por honorables y destacados miembros de la sociedad (López-Alonso, 2015:67).

En 1904 se promulgó la Ley de Beneficencia Privada, que sólo tuvo vigencia en el Distrito Federal y los Territorios Federales, además de que la vigilancia fue simbólica y no se extendió a las organizaciones religiosas (Arrom, 2016). No obstante, estas acciones gubernamentales fortalecieron este tipo de beneficencia a tal grado que, entre 1904 y 1906, los capitales de la beneficencia privada aumentaron casi en un millón (González Navarro, 1985:122). Con todo, la ley de beneficencia fue un reconocimiento de la fuerza de la caridad privada, de la debilidad o inacción del Estado en el tema de la protección social y de la existencia de un sistema de asistencia que mezclaba lo público con lo privado (Arrom, 2016:204).

Poco a poco se fueron profundizando las acciones de caridad desde el ámbito gubernamental, además de las acciones individuales de los líderes políticos, como Porfirio Díaz quien regaló a los pobres la cantidad que el ejército había destinado para una fiesta en su honor (González Navarro, 1985:86). También comenzaron a celebrarse eventos de caridad encabezados por las esposas de los presidentes a partir de las actividades de Carmen Romero Rubio, esposa de Porfirio Díaz, quien “en sus ratos libres” se dedicó a la beneficencia, actividad que se institucionalizaría posteriormente en el Patronato del DIF (Guadarrama, 2001), además de que sostuvo la Casa Amiga de la Obrera (González Navarro, 1985:173).

El darvinismo social, la atención gubernamental de la pobreza únicamente mediante la reglamentación jurídica de la beneficencia privada, e incluso las acciones caritativas de la clase política, no fueron asuntos contradictorios, sino más bien formaron parte de un esquema de concepciones y acciones en tomo a la pobreza que amalgamó el paradigma de la caridad con la ética del capitalismo incipiente bajo la efigie del trabajo en el México decimonónico.

Si concebimos a la política social como ese entramado de concepciones, recursos y acciones para contener la pobreza y proveer el bienestar social —que es predominio del Estado—, ésta no existía en el siglo XIX. En todo caso, lo que había era un conglomerado de acciones dispersas de beneficencia en tomo a actores privados, sociales y gubernamentales.

Durante el Porfiriato “se inició el proceso continuado de formación de capital” (Córdova, 2000:15), pero dicho proceso estuvo acompañado de avasallamientos políticos y económicos. Por un lado, gracias a una combinación de técnicas de fuerza y cooptación, el gobierno porfirista estableció relaciones de poder basadas en vínculos de dependencia y lealtades personales (Roux, 2005: 77) que configuraron un régimen personalista. Por otro lado, la modernización porfirista basada en la acumulación primitiva se edificó sobre arbitrariedades.

Es así como en el ámbito rural se llevaron a cabo despojos de tierras para destruir las propiedades comunales, disponer de jornaleros libres y construir latifundios (Gilly, 1971:9-11). Por consecuencia, el país comenzó a estar en manos de una oligarquía ligada al gobierno porfirista: según el censo de 1910,834 hacendados eran dueños del 85% del territorio nacional (Gilly, 1971:25). Un registró de Friedrich Katz mostró que en 1910 más del 95% de las aldeas comunales habían perdido sus tierras (Katz, 1984:13).

Por su parte, también fue constante la explotación laboral permitida por las autoridades y las represiones ante las luchas laborales: en 1905, las huelgas y los sindicatos obreros estaban prohibidos por ley. Las “agitaciones” se castigaban con la deportación a las plantaciones, la cárcel y la ley fuga. Los alzamientos campesinos habían terminado en masacres (Gilly, 1971).

Además, la transformación de los modos de producción (que impuso el desplazamiento de quienes perdieron sus ocupaciones tradicionales), las circunstancias apremiantes en las finanzas públicas y la desamortización de las propiedades comunitarias de los campesinos (López-Alonso, 2015:153-155) favorecieron un deterioro sistemático de las condiciones de subsistencia de la mayoría de la población.

Las condiciones políticas y sociales se agudizaron y fueron el germen de las insurrecciones que, gravitando en torno a Francisco I. Madero, desembocaron en la Revolución Mexicana. Con la abdicación de Porfirio Díaz de la presidencia, oficializada el 25 de mayo de 2011, inició un periodo de enfrentamientos entre las distintas facciones: “los ejércitos campesinos (peones del norte y pueblos sureños), los terratenientes liberales (como Madero y Carranza), los rancheros del norte (Obregón, Calles) y los sectores medios urbanos (Mágica, Alvarado)” (Roux, 2005:97).

El país vivió una etapa de inestabilidad política (entre 1911 y 1917 hubo 10 presidentes) que produjo desequilibrios económicos y estragos sociales. Del lado económico, la planta productiva se paralizó (el alistamiento de las tropas debilitó la mano de obra, y la dislocación de la red ferroviaria produjo escasez de insumos), el sistema financiero entró en crisis (los bancos se descapitalizaron al no existir una única entidad emisora, proliferaron distintos billetes y monedas [5], y capitales extranjeros y ahorros privados fueron retirados) y las finanzas públicas se deterioraron (aumentaron los gastos, pero se redujeron los ingresos así como las posibilidades de los gobiernos mexicanos para contratar empréstitos), (Basurto, 2010:40).

Las pugnas entre las facciones revolucionarias también ocasionaron estragos sociales: a la evidente situación de inseguridad pública (fueron recurrentes el pillaje, los saqueos y los tumultos) se le agregó la inflación (para 1915 aumentó 1,500%, del frijol fue de 700% y del arroz un 800%) y la escasez alimentaria (la situación bélica impedía la distribución de alimentos, además de una caída en la producción y la especulación) que provocaron hambruna (en 1915 un 10% de los decesos fueron por inanición) (Basurto, 2010:181).

Después de 1910, las autoridades gubernamentales y la opinión pública reconocieron la existencia de la pobreza generalizada en el país y que esto constituía un problema social (López-Alonso, 2015:84). Ante ello, los distintos gobiernos plantearon algunas propuestas y emprendieron algunas acciones para atender estos trastornos que afectaron directa e intensamente a la calidad de vida de la población.

Recuperando las demandas sociales que arroparon su candidatura presidencial, Francisco I. Madero se comprometió a crear la seguridad social en México (González Díaz Lombardo, 1973), pero esa propuesta desapareció de su agenda cuando fue electo (Brachet-Márquez, 2013: 246). Aun así, en sus dos años de gobierno, Madero creó un Departamento del Trabajo y envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de ley para establecer el salario mínimo (Brachet-Márquez, 2013: 246). Siguiendo el paradigma de la caridad que muchos personajes políticos replicaron en años previos, Madero también dio limosnas: “obsequió a los menesterosos de la Ciudad de México tortillas de huevo y carne adobada” (González Navarro, 1985:155).

Durante su periodo como presidente, cargo al que accedió mediante una usurpación, Victoriano Huerta trató de atender los problemas de inflación, escasez alimentaria y hambre dictando diversas disposiciones para bajar los precios de productos básicos y adquiriendo maíz, frijol, trigo y otros cereales para venderlos a precios bajos a la población (Basurto, 2010:291).

En lo que fue un breve periodo del gobierno de los convencionistas iniciado en noviembre de 1914 con la presidencia de Eulalio Gutiérrez Ortiz [6], continuado en enero de 1915 con el gobierno de Roque González Garza y en junio del mismo año por Francisco Lagos Cházaro, también se trató de atender los estragos sociales que afectaban a la población, sobre todo a la del Distrito Federal (sede de los poderes federales), por lo que se fijaron precios a productos de uso prioritario al igual que se confrontaron a los comerciantes que especulaban y acaparaban alimentos, repartiendo productos básicos a familias necesitadas. Asimismo, en 1915 el Ministerio de Gobernación creó asilos para mendigos y estableció comedores populares.

Una de las acciones relevantes, que incluso significó un golpe de timón respecto de la tendencia previa en México, fue que el Ayuntamiento del Distrito Federal reconoció que era su atribución proveer al pueblo de artículos de primera necesidad, tales como pan, azúcar y carbón, a precios bajos (Basurto, 2010:293).

En agosto de 1915, las fuerzas constitucionalistas toman la Ciudad de México dando paso a un gobierno encabezado por Venustiano Carranza, quien antes de asumir el poder declaró: “El pueblo ha vivido ficticiamente, famélico y desgraciado con un puñado de leyes que en nada le favorecen; tenemos que removerlo todo, drenarlo y construirlo de verdad” (López-Alonso, 2015:158).

Bajo el mandato carrancista, el gobierno realizó numerosas medidas de política social para atender la emergencia alimentaria. Al igual que los gobiernos anteriores, también buscó regular los precios de los productos básicos, esta vez creando una Comisión Reguladora de Comercio que fue más eficiente que los intentos anteriores. Asimismo, también compraron granos y semillas que repartieron entre la gente más pobre. Establecieron también expendios municipales para vender artículos de primera necesidad a precios accesibles (Basurto, 2010:309).

Como parte del gobierno constitucionalista, Álvaro Obregón creó la Junta Revolucionaria de Auxilios al Pueblo, que realizó acciones radicales como fijar un impuesto de guerra a la gente rica y al clero para ayudar a la población, ordenar a los comerciantes que contribuyesen con el 10% de los artículos de primera necesidad que tuviesen como mercancías [7] para ofrecerlas en los barrios más humildes a precios bajos, y encarcelar a quienes se negaban (Carmona, s.f.-c; s.f.-d). Una de las acciones más llamativas fue la decisión del gobierno constitucionalista, por decisión de Álvaro Obregón, de regalar dinero, 500 mil pesos en billetes de cinco a cien pesos en papel constitucionalista a personas pobres (Basurto, 2010:316).

Estas acciones reseñadas a partir de la presidencia de Francisco I. Madero son relevantes porque evidencian que los problemas de pobreza y bienestar social no solo se catalogaron con mayor contundencia como problemas públicos, sino que el gobierno asumió su preponderancia para atenderlos y emprendió acciones puntuales para ello. No obstante, este enfoque todavía fue indicado como un asunto de beneficencia (no es casual que las actividades de la beneficencia pública iniciaron con el gobierno constitucionalista) y la iniciativa de las acciones dependió del gobernante en turno. Esto comenzará a cambiar a partir de 1917.

Luego de que el 14 de septiembre de 1916 el presidente Venustiano Carranza convocó a un congreso constituyente, el 5 de febrero se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). La nueva carta magna recogió los postulados principales de las constituciones de 1824 y 1857, así como los principios más importantes del movimiento revolucionario.

La CPEUM establece un régimen de economía mixta con rectoría del Estado, monopolios estatales y la subordinación de la propiedad privada al interés público. Asentó además derechos ciudadanos fundamentales y disposiciones para inhibir la concentración del poder, limitar al gobierno e impedir el ejercicio arbitrario del poder (Casar, 2015:36).

Pero de manera relevante para el bienestar social, y en un acto inédito en la historia constitucional del país hasta ese entonces, la CPEUM reformuló los principios políticos al establecer como una prioridad la protección de las clases más débiles de la sociedad reconociendo que hay franjas normativas donde el interés a resguardarse no es el del individuo, sino el de la sociedad y la nación (Carpizo, 1988:11).

En el Acta Constitutiva se establecieron una serie de funciones para el Estado, entre las que destacan: promotor de la educación; propietario de tierras, aguas y recursos naturales dentro del territorio nacional con la capacidad de otorgar el derecho de propiedad privada y regular las actividades económicas del país; árbitro social mediante el establecimiento de mínimos económicos para el bienestar social de los trabajadores, y capacidad de definir y legislar, a través del gobierno, en las actividades económicas del país. (Valverde, 2015:106)

La CPEUM fue un parteaguas nacional y sentó un precedente incluso internacional, pues acogió en su contenido los llamados derechos sociales y situó al Estado como un ente trascendental para su cumplimiento. De manera que es “mediante este marco normativo-instrumental que se fundan las bases de una estructura formal para impulsar el desarrollo bajo responsabilidad estatal" (Valverde, 2015:106).

Fue precisamente el 5 de febrero de 1917, con la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando quedó institucionalizado un modelo de nación que, contrariando los fundamentos del laissez faire, laissez passer dominantes en aquella época, otorgó a los poderes públicos facultades para intervenir en prácticamente todos los aspectos de la vida económica y social del país, con el propósito central de reducir las inequidades y favorecer la justicia social. (Ordóñez, 2017:9)

Es muy posible que los trabajadores de la Industria, quienes integraron la coalición de Carranza, fuesen un poderoso grupo de presión en la convención constituyente logrando reflejar el espíritu de sus demandas, entre otros, en los artículos 27 y 123 (López-Alonso, 2015: 82). Así, el texto constitucional de 1917 vinculó los derechos a condiciones laborales equitativas y satisfactorias (Soberanes, 2020:13).

Todo esto se tradujo en siete derechos en particular indicados en el artículo 123:1) el derecho a una jornada razonable: se estipuló que sería de ocho horas diarias; 2) el derecho al descanso: por cada seis días de trabajo se reconoció el derecho a un día de descanso que sería remunerado; 3) el derecho a una remuneración justa, traducido en la existencia de un salario mínimo; 4) la prohibición del trabajo infantil y las condiciones de trabajo en jóvenes entre doce y dieciséis años; 5) el derecho a condiciones especiales para las trabajadoras embarazadas: un descanso desde los tres meses anteriores al parto y un mes después de éste; 6) el derecho a la seguridad e higiene; y 7) el derecho a la estabilidad en el empleo. También el texto original contempló los derechos sindicales: la libertad sindical y el derecho de paro y huelga (Soberanes, 2020:13-14).

Hubo además otras menciones de ámbitos que, aunque no se tipificaron como derechos, fueron innovaciones y bases para su posterior categorización como derechos: la educación, la salud, la seguridad social y la vivienda. El artículo 3° indicó que la enseñanza sería libre y laica, y que la educación primaria seria gratuita en los establecimientos oficiales. La salud se estableció en su modalidad preventiva en el artículo 73 para el control de epidemias, enfermedades exóticas, alcoholismo y drogadicción, y como servicio en el artículo 123 al indicar sobre el establecimiento de enfermerías para trabajadores. La idea de seguridad social se añadió al mencionar en el artículo 123 sobre cajas de seguros populares con recursos aportados por los trabajadores y la indemnización por accidentes de trabajo. La vivienda también se estableció originalmente en el artículo 123 al promover la creación de cooperativas para la construcción de viviendas (Ordóñez, 2017:51).

La educación, la salud, la seguridad social y la vivienda se pensaron originalmente como servicios de bienestar que serían provistos a partir de “una mezcla de responsabilidades compartidas entre los principales agentes del cambio social, es decir, las instituciones de gobierno, los patrones y las clases trabajadoras” (Ordóñez, 2017:50).

Además, se asentó la intervención del Estado, la cual fue considerada como un instrumento para “promover la defensa del ‘interés público’, la ‘distribución equitativa de la riqueza’ o para evitar que ‘se ofendan los derechos de la sociedad’. Con estos objetivos, los poderes públicos fueron facultados para actuar al amparo de principios relativos a la justicia y equidad social” (Ordóñez, 2017: 48). Esto debe visualizarse en su contexto histórico, así puede entenderse su adhesión a una tendencia generalizada sobre un modelo de Estado donde prevalecía el consenso “del deber Estatal de proveer condiciones de vida básicas para sus ciudadanos” (Gabarrot, 2012:38).

De esta forma, las ideas y orientaciones sobre la justicia social surgidas en la revolución incidieron para que la pobreza y el pauperismo ya no se consideraran únicamente como resultado de las debilidades de las y los pobres, sino como resultado de factores más extendidos como la falta de fuentes de trabajo, los bajos salarios y la explotación laboral (Guadarrama, 2004).

La CPEUM entonces significó un viraje institucional sobre la concepción de la pobreza, la indigencia y la desigualdad social, así como la responsabilidad y participación del Estado mexicano para atenderlas, pues se pasó de concebir las carencias como responsabilidad individual a resultado de factores asociados al trabajo, al igual que se pasó de un Estado con poca responsabilidad al respecto o con atención caritativa a un Estado interventor para promover la justicia social. Estos cambios deben entenderse en el marco de la fundación de una clase política que asumió la Revolución mexicana como su piedra fundacional y que buscó legitimarse frente a otros grupos y poderes que le disputaban las causas sociales.

A pesar de mostrarse como un cambio radical, esa transformación no significó la edificación de un entramado institucional especializado para el bienestar social. Más aún, al asociar los beneficios sociales al trabajo, además de mantener la inercia sobre la validación de los beneficiarios de la asistencia social a partir de su utilidad económica, se comenzó a edificar una política social vinculada al empleo formal remunerado. Esto, como se observará más adelante, es uno de los sesgos y condicionantes principales del régimen de política social mexicano.

Como puede desprenderse, a diferencia de las amplias potestades que se le atribuyen al Estado en materia de intervención económica, los compromisos de las políticas sociales ocuparon un lugar secundario en el texto constitucional. Con excepción de las funciones sanitarias preventivas, que resultan la única facultad de bienestar exclusiva de la federación, las posibilidades de impacto general de las otras políticas se condicionaron al crecimiento del aparato público (en educación primaria), a las aportaciones de la clase trabajadora (en seguridad social y construcción de viviendas) y a la responsabilidad que se le asignó a los patrones de proporcionar, a sus trabajadores y comunidades de influencia, educación, servicios personales de salud y viviendas en renta. La mayor parte de los beneficios de estas políticas, incluyendo los que se derivan de las reformas laborales, se orientarían a los sectores sociales emergentes de los procesos de industrialización y urbanización. (Ordóñez, 2017:52)

La CPEUM emergió como una piedra fundacional para la construcción del régimen de política social en México al asentar derechos, temas y enfoques sobre bienestar social y la atención a la pobreza. Por ello, posterior a su promulgación, se realizaron acciones que, cuando no comenzaron a institucionalizar lo ahí inscrito, se enmarcaron en sus postulados: en 1917 se creó el Departamento de Salubridad Pública conforme lo estipulado en el artículo 73, en 1925 se crearon los sistemas de pensiones civiles y militares, y en 1929 se integró a la CPEUM el derecho a la seguridad social (Soberanes, 2020:14).

La educación fue acaso el derecho social que más se profundizo en las primeras fases de construcción del régimen de política social, pues la clase política aludió constantemente a ella y se construyeron numerosas escuelas: de 1922 a 1932 el número de escuelas rurales pasó de 309 a 6,796 (Brachet-Márquez, 2013:248). Incluso, se fundó la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921, siendo su primer titular José Vasconcelos. Sin embargo, se trató de usar la educación para crear una narrativa patriótica que creara ciudadanía que tuviese como eje articulador la Revolución mexicana, su clase política y los demás símbolos en torno a ella.

En términos de asistencia social, en 1924 se decidió que la organización y el funcionamiento económico de la beneficencia pública dependieran de la Secretaría de Gobernación (González Navarro, 1985:170). En 1926 se promulgó un acuerdo presidencial donde se propuso acabar con la beneficencia privada porque sus cuantiosos bienes estaban ligados a instituciones religiosas. En ese año se promulgó una ley sobre beneficencia privada que se desmarcó de algunas nociones previas, pero afianzó otras.

Las leyes sobre beneficencia privada de 1899 y 1904 consideraban que la asistencia a los menesterosos debería dejarse a la piedad personal. La ley sobre beneficencia privada de 1926 abandonó ese criterio exponiendo que el pauperismo era un daño público que requería la intervención administrativa, pero que ese derecho a la asistencia sólo le correspondía a los imposibilitados para ganarse la vida pues era peligroso asistir "a los indigentes válidos" (González Navarro, 1985:198). Es decir, reafirmó las nociones de pobres merecedores y no merecedores de asistencia social.

En agosto de 1926, el presidente Plutarco Elías Calles decidió cerrar todas las instituciones de asistencia privada debido a los presuntos vínculos de éstas con la Iglesia católica (López-Alonso, 2015:71), lo que debilitó a la beneficencia privada provocando que el sector público se ampliase para abarcar los espacios donde aquella retrocedía.

En cuanto a las orientaciones normativas sobre la pobreza, fue en esta época donde la concepción sobre la utilidad económica se adoptó con mayor vehemencia desde los poderes públicos, llegando incluso a niveles de criminalización . En 1929, año de la crisis conocida como el Crack del 29, el Código Penal consideraba como delito la mendicidad, la cual se castigaba con trabajos en talleres especiales. Durante la presidencia de Pascual Ortiz Rubio (1930-1932) se ordenó a la policía del centro histórico quitar a todos los mendigos de la vista de los extranjeros y se realizaron campañas en el Distrito Federal para recoger a vagabundos y méndigos de las calles: de entre las casi 5,000 personas que recogieron, a los enfermos los alojaron en hospitales en calidad de detenidos y lo mismo se hizo con los sospechosos de delitos y drogadictos (González Navarro, 1985:202).

Debido al aumento de la pobreza y la mendicidad provocado por la crisis del 29, los gobiernos implementaron varias medidas paliativas económicas y sociales. En el primer ámbito, la más destacada fue el impulso de numerosas obras públicas (muchas de ellas en los ferrocarriles) para emplear a los desocupados. Por el lado de las medidas sociales paliativas, una de la más famosa fue el establecimiento de comedores populares donde, con una previa comprobación de “la falta de elementos pecuniarios y de parientes obligados a mantenerlos, o demostrando la imposibilidad de trabajar” (González Navarro, 1985: 219), se ofrecía comida sana y abundante a un costo de 10 centavos.

En estos años después de la promulgación de la CPEUM, las nociones y acciones de intervención social estuvieron sojuzgadas al proceso de asentamiento de un nuevo sistema político y la reconstrucción de la economía: no se generó un entramado institucional especializado que diera cauce a la atención de la pobreza (ésta se mantuvo en el ámbito de la asistencia social), los nodos del bienestar se asociaron a los empleos que se generarían con el modelo económico, la utilidad siguió siendo el criterio inalterable para definir a las y los merecedores de asistencia social y ésta se ajustó a los intereses de la centralización del poder (de ahí la relegación de la asistencia social del clero y los privados).

La llegada a la presidencia de un general que desde una visión nacionalista llevó a la práctica su lema de campaña “México para los mexicanos”, asentaría definitivamente tanto el sistema político como el modelo económico posrevolucionario que, por ende, implicaría la expansión de la política social.

1.2. La expansión, 1934-1970
En cuanto marco normativo asentado por las fuerzas revolucionarias victoriosas, que además pretendió condensar las principales demandas de la Revolución mexicana, la CPEUM se convirtió en referente institucional, fundamento de legitimidad y símbolo de identidad de la nueva clase política y, por tanto, en factor estructurante —al menos de forma enunciativa— del sistema político posrevolucionario. La CPEUM fue la base jurídica pero la caracterización del Estado mexicano durante buena parte del siglo XX se debió a una coalición de diversos factores, donde el régimen político y el modelo económico fueron nodales.

Un ámbito sinequa non para la caracterización de esta época y para la estructuración de la política social fue el del régimen político. Debido a la inestabilidad y debilidad institucional de la presidencia de la república durante varios años después de la renuncia de Porfirio Díaz, se generó un pacto en torno a los caudillos locales que eran, a la vez, jefes militares posrevolucionarios (Roux, 2005:153-154). Se trató de la reconfiguración de la politicidad corporativa heredada de la época colonial bajo nuevos contextos y actores: reconocimiento de derechos a cambio de lealtad y obediencia. Ese estilo corporativo de entendimiento y ejercicio de lo político será medular en la institucionalización del sistema político posrevolucionario y, obviamente, impregnará a su política social.

La característica más importante del sistema político mexicano durante el siglo XX fue la centralidad del poder Ejecutivo y la concentración de poder en su titular, el presidente de la república (Casar, 2015: 71). Esto fue posible por instituciones que disciplinaron a los caudillos sin desaparecerlos, por lo que la proclamación en su último informe de gobierno del jefe Máximo de la Revolución, Plutarco Elías Calles, se sesgó: México pasó de ser un país de caudillos a uno donde se institucionalizó el caudillaje.

Las instituciones sobre las que se edificó el sistema político posrevolucionario fueron cinco: una presidencia omnipotente, un partido del régimen, un sistema de organización ciudadana mediante corporaciones, un sistema de mediación basado en componendas y la Revolución mexicana como mito fundacional.

En primer lugar, a pesar de que la CPEUM estableció un sistema presidencial limitado por contrapesos, en la práctica se ejerció un presidencialismo exacerbado donde el presidente, como el hombre fuerte sexenal, fue el centro de mando sobre el cual gravitaron el resto de los poderes institucionales y fácticos, los actores políticos individuales y colectivos, las demandas y los incentivos; en suma, el elemento definidor de la política posrevolucionaria. Por eso, el sistema presidencial mexicano fue caracterizado, entre otros, como un presidencialismo autoritario, una monarquía sexenal, un sistema hiperpresidencialista, una presidencia imperial o incluso una dictablanda.

Por su parte, el partido del régimen, nombrado Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929, Partido de la Revolución Mexicana (PRM) en 1938 y finalmente Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1946, se convirtió en la instancia donde se dirimió la lucha por el poder por parte de la clase política revolucionaria, convirtiéndose así en “el cónclave metaconstitucional de selección de los titulares del mando” (Roux, 2015:162). El partido del régimen disciplinó a los caudillos, pacificó las disputas por el poder, integró a los ciudadanos en corporaciones, incorporó a las clases subalternas y se volvió un instrumento del Poder Ejecutivo, por lo que al mismo tiempo centralizó el poder político y extendió su influencia a nivel nacional. Evidentemente, la pluralidad política quedó sojuzgada, sino pulverizada, por la figura presidencial y el partido del régimen, pues la competencia electoral y la alternancia política implicarían la dislocación del sistema político posrevolucionario.

El partido hegemónico se organizó con base en sectores compuestos por organizaciones de trabajadores del campo y la ciudad, así como pequeños propietarios, burócratas y asociaciones de profesionales. Este tipo de organización permitió la instrumentación de un sistema de intereses donde a las unidades constitutivas se les otorgó el monopolio de la representación “a cambio de observar ciertos controles en la selección de sus líderes y en la articulación de sus demandas y apoyos” (Schmitter, 1992:46). El corporativismo mexicano fue un pilar fundamental para el sistema político posrevolucionario al organizar a las masas trabajadoras para conseguir la paz social y tener una base de apoyo para el modelo de desarrollo capitalista con marcada intervención estatal (Casar, 2015:248).

El penúltimo factor estructurante del sistema político posrevolucionario fue la estructuración de las mediaciones políticas, económicas y sociales con base en una red de intercambios que incluyó el monopolio de la distribución de bienes materiales por parte del Estado (tierras, créditos, recursos económicos, programas sociales, mejores condiciones laborales), al igual que los bienes políticos (cargos de elección popular y en la administración pública).

A cambio, las dirigencias de las corporaciones apoyaban las políticas gubernamentales, controlaban las demandas de sus agremiados y movilizaban el voto en favor del partido del régimen (Casar, 2015:248). Se trató de un esquema que tendió al control, cooptación y desmovilización de la participación ciudadana crítica y autónoma, tanto individual como colectiva. Esa construcción de lealtades mediante la sumisión de actores y posturas críticas también afectó a quienes debían ser los contrapesos del Poder Ejecutivo: el Congreso de la Unión y el Poder Judicial de la Federación.

Por último, un factor que coadyuvó a la justificación y legitimidad del régimen político fue el tratamiento de la Revolución Mexicana como mito fundacional por la clase política gobernante. Dado que se tratan de formas de enunciación para justificar un orden (Barthes, 2010), los mitos políticos pretenden instaurar una cosmovisión que promueva la aceptabilidad de quienes encarnen los símbolos que la constituyen.

Es así como la clase política gobernante en el periodo posrevolucionario utilizó la Revolución Mexicana como mito fundacional, repertorio de símbolos y horizonte normativo; magnificando, dramatizando y convirtiendo en epopeya sus aspectos a conveniencia. La interpretación que hicieron de ese proceso histórico se postuló como el origen del orden de dominación que proveyó de distintivos aglutinantes a la organización política, y enmarcó los objetivos sociales y los límites de acción aceptables, facilitando la sanción de los que no se ajustaron o se opusieron a dichos parámetros.

La presidencia de la República, el partido del régimen y las corporaciones enmarcaron sus discursos legitimadores en la Revolución Mexicana. Los actores, instituciones y dinámicas del sistema político se justificaron en el pasado al que respondían y, al mismo tiempo, proyectaban en éste el futuro que querían construir al preservarlo. Así, las visiones, objetivos e instancias creadas por el grupo gobernante fueron más fácilmente asimiladas a la nación. La Revolución mexicana como mito fundacional se planteó como resultado inevitable de una visión lineal de progreso y creadora así de un consecuente orden político-social-económico encargado de preservarlo: el régimen político posrevolucionario.

Otro factor preponderante para definir al México posrevolucionario fue el modelo económico. En sintonía con la tendencia mundial acaecida después de la depresión de 1929, donde los Estados adquirieron un papel más decisivo en la dirección económica (Cárdenas, 2012:233), en México se emprendieron políticas para desarrollar y proteger el mercado interno. Así, el régimen político de poder centralizado favoreció la puesta en marcha de modelos económicos amparados desde un Estado fuerte. Como afirmó Arnaldo Córdova (2000), el papel central que el Estado ha desempeñado en el desarrollo de México corresponde al hecho de que el Poder Ejecutivo fue fortalecido como único camino para que el Estado pudiese desempeñar tal papel.

Entre 1940 y 1970 se pueden identificar dos tipos de modelos económicos: el de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y el de desarrollo estabilizador modelos donde el Estado tuvo un papel central en el régimen de acumulación al desempeñar “un papel clave en la gestión de las relaciones entre trabajo y capital" (Nadal, 2020:27).

Luego de la depresión económica mundial surgida del Crack del 29, México puso en marcha un proceso de industrialización orientado a la sustitución de importaciones, así como un apoyo decidido al sector agrícola. Se trató de una política para estimular una mayor participación del sector privado y una situación de competitividad de los bienes mexicanos en el mercado exterior (Gollás, 2003:10) que otorgó una amplia protección a la producción nacional.

A partir de la década de 1950 el modelo económico mexicano se modificó para adecuarse a la acelerada expansión de la economía mundial. Se trató de la profundización del crecimiento orientado “hacia adentro”. Este modelo inició con la devaluación del peso mexicano frente al dólar estadounidense y que permitió la estabilidad cambiaría por más de 20 años (Tello, 2010:66). Generado en un ambiente de alto proteccionismo, se registraron aumentos de la demanda interna e incrementos de la industria, los servicios y el desarrollo urbano (Gollás, 2003: 20). Hubo altas tasas de crecimiento e industrialización que, a diferencia del periodo anterior, no tuvo presiones inflacionarias sino estabilidad de los precios internos, de ahí su nombre de “desarrollo estabilizador”.

1.2.1 Lázaro Cárdenas del Río
Tanto el sistema político como el modelo económico posrevolucionario comenzaron a asentarse durante la presidencia de Lázaro Cárdenas del Río, a partir de 1934. En primer lugar, Cárdenas realizó las últimas medidas para centralizar definitivamente el poder en el presidente de la República: destituyó a todos los miembros de su gabinete, desaforó a los diputados y desapareció los poderes en los estados con gobernadores identificados con Plutarco Elías Calles, quien ejercía el poder de facto detrás de la silla presidencial entre lo años 1928 y 1934. Por último, Lázaro Cárdenas expulsó del país al llamado Jefe Máximo en 1936. Así, al extirpar al poder detrás del trono, consolidó la institución presidencial. Como lo expresó Arnaldo Córdova: “Cárdenas es el verdadero fundador del presidencialismo mexicano” (Gueilburt, 2010).

La estrategia política cardenista tuvo una segunda escalada en 1938 cuando transformó el PNR en Partido de la Revolución Mexicana (PRM). Esa metamorfosis partidaria no fue sólo de denominación sino también de composición, pues modificó la otrora estructura basada en partidos regionales y estatales por una de cuatro sectores: el campesino, el obrero, el popular y el militar. Esto implicó que no se estructurara como un partido de ciudadanos (Casar, 2015: 248), sino de corporaciones. Con esto, el presidente logró someter el poder militar al civil, institucionalizó la base social, incorporó a las clases subalternas y convirtió al partido oficial en instrumento del Ejecutivo. Lázaro Cárdenas culminó así con la centralización del poder y terminó de instaurar los factores medulares que caracterizarían al sistema político durante las siguientes seis décadas.

En el ámbito económico, el presidente Lázaro Cárdenas llevó a cabo planes y acciones contundentes que marcaron el rumbo del país en la materia. Fue el primer presidente que fundó su quehacer en un plan de gobierno que nombró Plan Sexenal, donde incorporó preocupaciones de los grupos revolucionarios y sus propias visiones sobre el desarrollo del país, las cuales estaban fundadas en una doctrina nacionalista que justificaba la intervención del Estado:

El Plan Sexenal marcó el nuevo rumbo que habría de tomar el sistema económico del país. Si bien no planteaba la eliminación del libre mercado y de la competencia, que se consideraba sana y benéfica para los consumidores, sí suponía la intervención directa del Estado en sectores estratégicos como los energéticos, las comunicaciones, el sector financiero y eventualmente la minería. Se acuñó la frase "nacionalismo económico”. (Cárdenas, 2012:244)

En términos de acciones, Lázaro Cárdenas realizó varias que pueden englobarse en dos grandes campos: la aceleración de la reforma agraria y las expropiaciones. Partiendo de la concepción de que el desarrollo económico debía sustentarse también en el sector agrícola, realizó obras importantes de infraestructura en dicho sector y llevó a cabo programas masivos de distribución de tierras: “Antes del gobierno cardenista sólo se habían distribuido entre la población campesina 6,926,913 hectáreas; Cárdenas, con su reforma agraria distribuyó 17,906,419 hectáreas” (Barajas, 2000:9).

Para profundizar el carácter nacionalista de la economía cardenista, en 1937 nacionalizó los ferrocarriles y, en lo que sería un hito histórico, nacionalizó la industria petrolera el 18 de marzo de 1938. En ambos casos, entregó las otras empresas extranjeras a los sindicatos ferrocarrilero y petrolero. En esa misma línea, creó la Comisión Federal de Electricidad, fortaleció el papel del Banco de México sobre los sistemas financiero y monetario, fundó además diversas instituciones de fomento y soporte crediticio para el sector industrial y exportador (Ordóñez, 2017:60).

Es así como en el sexenio de Lázaro Cárdenas del Río se colocaron las bases para que se produjera un cambio estructural en la economía mexicana, lo que facilitó que a partir de 1940 iniciara un crecimiento económico acelerado y sostenido (Ayala, 1988). Como es de suponerse, los cambios profundos en el sistema político y el modelo económico conllevaron necesariamente transformaciones en la política social bajo el mismo fundamento que los primeros: la intervención decidida del Estado.

En el sexenio de Lázaro Cárdenas se dio tanta prioridad a las cuestiones sociales que el gasto social superó al militar en 1938 por primera vez desde 1917, colocando el presupuesto público como la segunda partida más importante, sólo por detrás del gasto económico (Ordóñez, 2017:54). El incremento al gasto social evidencia en términos cuantitativos la relevancia de este ámbito para la presidencia cardenista, pero también avala que, como se analizará a continuación, el régimen de política social mexicano comenzó a arraigarse en este periodo a través de institucionalizar enfoques, tendencias y, en no pocos casos, sesgos.

Dentro de las múltiples intenciones de centrar el Estado, extender el nacionalismo y la dotación de tierras, en el Plan Sexenal cardenista se afirmó el propósito de establecer un seguro social general y obligatorio. Siendo presidente, Cárdenas manifestó públicamente que era responsabilidad del gobierno ayudar a los pobres más allá de cubrir las necesidades básicas y la asistencia médica (González Navarro, 1985). Entre 1935 y 1936, el gobierno federal anunció que adoptaría la idea, ampliamente aceptada en los países civilizados, de que cada individuo tenía derecho a ser asistido cuando, por circunstancias involuntarias, no dispusiera de los medios para mantenerse o enfrentar una enfermedad.

Para seguir la línea del presidente Cárdenas, el gobierno central desechó la vieja noción de beneficencia, humillante para quienes estaba destinada, y anunció que ayudar a los pobres era una de las formas más elevadas de la justicia social (López-Alonso, 2015:85). Esto fue relevante y un decidido golpe de timón con respecto a todas las concepciones previas, no sólo desde el gobierno federal, sino de cualquier tipo de gobierno en la historia del país.

Con tal orientación, la beneficencia pública en el Distrito Federal desechó la forma de dádivas y adoptó la noción de asistencia pública que en teoría postula una forma elevada de justicia social. Así, el gobierno cardenista buscó evitar las causas de la debilidad social de algunos individuos con el objetivo de incorporarlos al proceso de producción (González Navarro, 1985:193). Para concretar tales nociones, el 13 de diciembre de 1937 Lázaro Cárdenas envío a la Cámara de Diputados un proyecto de ley para crear la Secretaría de Asistencia Pública que no se limitaría a satisfacer exclusivamente las necesidades de subsistencia, sino que se esforzaría por hacer de los individuos socialmente débiles “factores útiles a la colectividad” (González Navarro, 1985:193). El proyecto de ley fue aprobado por unanimidad por ambas cámaras.

Así, mediante un decreto presidencial en 1939 se definieron seis categorías principales de asistencia social: 1) salud, lo cual abarca hospitales, clínicas de salud, clínicas de maternidad, manicomios; 2) educación de los niños pobres y discapacitados; 3) asilos para niños y ancianos; 4) orfanatos para bebés abandonados; 5) misceláneos, como dormitorios y restaurantes para indigentes, baños públicos, guarderías, centros de distribución de alimentos y ropa; y 6) montes de piedad, lo que son casas de empeño (López-Alonso, 2015:86). Se designó a la Secretaría de Salubridad y Asistencia como la institución encargada de suministrar auxilio a las personas necesitadas.

Tal cambio con respecto a la asistencia pública fue relevante, pero también reforzó una orientación e institucionalizó un sesgo determinante para la constitución del régimen de política social, pues la asistencia pública pasó a considerarse como una obligación del Estado no por razones religiosas o morales, sino para robustecer la economía nacional con la incorporación de aquellos individuos débiles y marginados que tenían poca o nula participación económica. Es decir, se recalcó que la ayuda a las personas necesitadas tendría el objetivo de incorporarlas al sistema productivo. La asistencia, por tanto, ya no sería por motivos religiosos, sino económicos [8].

Tal enfoque inauguró e instituyó un sesgo estructural en la configuración del régimen de política social mexicano: dado que la asistencia social de las personas necesitadas se trataba de ayudas y no de un derecho, como sí lo era la seguridad social, en el país se dio paso a un sistema dual de protección social: por un lado, la que obtenían quienes tenían derecho a la seguridad social por contar con un empleo formal y, por otro lado, las ayudas de la asistencia social para quienes no tenían un empleo formal.

No quedó claro si tener dos sistemas de protección social era más eficiente que tener uno solo, o porqué el gobierno había optado por ese formato (López-Alonso, 2015:87), pero desde ese momento en México se erigió un sistema dual, y por tanto jerarquizado, para el acceso a la protección social, lo que también dividió las condiciones de acceso, pues para unas personas se trataba de un derecho social y para otras de un acto de justicia social que además las incorporaría al desarrollo económico del país.

Un tercer factor relevante para el régimen de política social mexicano institucionalizado durante el cardenismo se vinculó al corporativismo, es decir, la agrupación de personas en gremios o sectores profesionales, en el caso mexicano, dentro del partido del régimen. Este esquema de organización social desde el poder político favoreció a la estabilidad del sistema político y a la implantación del modelo económico posrevolucionario, pero provocó que se estableciera una mediación entre el gobierno y las corporaciones basada en el intercambio de intereses: las corporaciones contribuían con su aporte laboral y disciplina política a cambio de beneficios económicos, sociales e incluso políticos por parte del gobierno federal. Los grupos que prometieron lealtad al partido gobernante “se convirtieron en la aristocracia del proletariado" (López-Alonso, 2015: 90). Esto generó que los bienes y servicios de la política social se enfocasen como retribuciones del poder político y no como derechos sociales. Con ello, se institucionaliza también un sistema de mediaciones basado en las prebendas, privilegios e intercambio de favores, lo que derivara en el clientelismo.

En uno de los episodios fundantes, el 10 de julio de 1935, el presidente expidió un decreto donde afirmó que los campesinos debían unirse en un único organismo para alcanzar orden político y superar su miseria. El PNR formó ligas de comunidades agrarias en los estados, dando forma después a la Confederación Nacional Campesina (uno de los sectores del futuro Partido de la Revolución Mexicana).

Lo relevante del decreto en términos de política social fue que se obligó a la clase campesina a que, para la resolución de sus problemas, era necesario que el Estado promoviese seguros de vida para enfermedades, accidentes agrícolas y en caso de pérdida de cosechas. Es decir, se planteó el apoyo al campo no sólo con reparto agrario o entrega de recursos, sino en modalidades de aseguramiento del campesinado, si y solo si, se integraban a la corporación oficial.

El reforzamiento de la capacidad laboral de las personas como fundamento de asignación de las ayudas sociales, la institucionalización de un esquema dual de protección social y la puesta en la escena pública de prácticas de intercambio de bienes y servicios a cambio de apoyo a la clase política, no solo fueron determinantes para la configuración del régimen de política social en México, sino que también comenzaron a producir desigualdades entre la población trabajadora.

Los segmentos de población que fueron los mayores beneficiarios de la seguridad social en el sexenio cardenista fueron los ferrocarrileros, los petroleros y los electricistas, “los trabajadores que habían sido incorporados al sector paraestatal a través de políticas de nacionalización o mexicanización de sus empresas" (Ordóñez, 2017:61). Partiendo de la distinción de que los trabajadores formales fueron el soporte fundamental para el desarrollo económico del país y, por lo tanto, contaban con seguridad social, se exigió que la atención médica y demás servicios no les fueran brindados en el mismo lugar que a los pobres, lo cual incluso se reflejó en las distinciones presupuestales (diferentes partidas y montos para cada grupo). Tal distinción marcó de manera determinante la formación de un Estado benefactor en México (López-Alonso, 2015:193).

En la cúspide se ubicaron a los trabajadores con empleo formal quienes estaban protegidos por la legislación laboral y se acuerpaban en corporaciones y fueron los beneficiarios de los mejores bienes y servicios de la seguridad social, mientras que en el fondo se encontraba la población en pobreza y marginación, con la posibilidad de ser receptora de ayuda social. En medio de esos extremos estaba un número importante de la población: campesinos, población con trabajo informal, mujeres en trabajos de cuidados no remunerados y población desempleada, todos ellos en búsqueda de no caer en la parte más baja y alcanzar la cúpula beneficiada,

En la parte superior, quedaban los trabajadores industriales que se habían convertido en la aristocracia de las clases populares, pero sin lograr integrarse a la clase media o vivir en la abundancia. Los trabajadores industriales fueron seguidos por los campesinos, que tuvieron la fortuna de recibir tierras de buena calidad por medio de la reforma agraria. Quedaron después los trabajadores urbanos no sindicalizados, que operaban en el sector informal. Luego, los campesinos para quienes las cosas no habían cambiado con el nuevo Estado. Y en la parte inferior se encontraron los indigentes urbanos y rurales. La forma en que se estableció el Estado benefactor dejó desatendida y marginada una parte considerable de las clases populares. Las deficiencias institucionales derivadas de la Ley Federal del Trabajo y el sistema de asistencia social dieron paso al incremento en el número de personas pobres. (López-Alonso, 2015:88)

Durante el sexenio cardenista también se otorgó un gran impulso a la educación: se crearon escuelas/internados rurales, se promovió la educación indígena y se buscó aumentar el grado de escolaridad, que en ese entonces llegaba a cuarto de primaria, hasta nivel secundaria.

En 1936 se creó el Departamento de Asuntos Indígenas, que tuvo como sus primeras actividades la campaña “a favor del indio del estado de Chiapas” y la de liberación del trabajador de las fincas cafetaleras; el Departamento fue el detonador del Primer Congreso Indigenista Interamericano en Pátzcuaro, Michoacán (1940). En 1938 se creó la Casa de la República Infantil que, con el apoyo de la Secretaría de Educación Pública (SEP), ofreció apoyos de diversa índole a niñas y niños “débiles"; en 1939 se estableció el programa de hogares sustitutos, donde familias honorables, sin hijos y con ingresos suficientes y casas adecuadas, recibían a niñas y niños de 3 a 5 años, por lo cual recibían 300 pesos mensuales para cada uno. También se procuró el cuidado de las personas en situación de calle por lo que se crearon dormitorios públicos para indigentes y en invierno se les proporcionaba alimentos (González Navarro, 1985).

Aunque se impulsó un viraje discursivo e institucional en torno a la pobreza y el bienestar social que renovó el vínculo de protección y lealtad contenido en la relación estatal mexicana desde tiempos inmemoriales (Roux, 2005:187), en el entramado de la política social cardenista también se preservó una visión caritativa que se tradujo en varios actos de filantropía por parte de la clase política. Por ejemplo, el presidente Cárdenas donó una finca de su propiedad ubicada en el estado de Morelos para que ahí se estableciera un centro de recuperación infantil con 50 camas. Otro acto similar fue en 1938 cuando diputados federales cooperaron con 100 pesos cada uno para que “los menesterosos" festejaran la navidad (González Navarro, 1985:228). Incluso doña Amalia Solórzano, la esposa de Lázaro Cárdenas, encabezó un comité de damas de asistencia infantil.

En el sexenio cardenista se conservó un núcleo caritativo, se instauró un corporativismo que favoreció al clientelismo, se mantuvo la condicionalidad de la utilidad económica para la recepción de ayudas y se institucionalizó un esquema dual de la protección social, pero es innegable la incidencia positiva del sexenio cardenista sobre el bienestar social en el país. Por aportar tan solo un ejemplo, derivado del mandato constitucional de 1917, se había creado el Departamento de Salud Pública (DSP), pero con el Plan Sexenal el presupuesto del DSP se incrementó de manera significativa y se estableció un programa de salud pública a nivel nacional en coordinación con los gobiernos estatales.

Justamente, esa iniciativa de salud pública del cardenismo se ha considerado como una de las causas principales para el incremento de una de las medidas más fiables de cambios en los niveles de vida a través del tiempo: la estatura.

El aumento sustancial de la estatura media en las cohortes nacidas a finales de las décadas de 1930 y 1940 coincide con el lanzamiento de un Estado benefactor y con el compromiso a favor de los pobres que el gobierno de Lázaro Cárdenas asumió luego de haber admitido su obligación de brindar ayuda a las clases populares, en especial mediante la introducción de las iniciativas de sanidad pública universal. (López-Alonso, 2015:158)

La ola reformista del sexenio cardenista estimuló movilizaciones y demandas de las clases populares que trajeron consigo temores entre numerosos grupos conservadores tanto de la élite política como de la económica. Por lo tanto, en las tres décadas posteriores a la salida de Lázaro Cárdenas de la presidencia de la república, en 1940, los gobiernos mexicanos buscaron otorgar certezas de estabilidad para el régimen político y el modelo económico, tratando al mismo tiempo de ampliar y consolidar ligeramente lo realizado hasta entonces para el régimen del bienestar mexicano.

1.2.2 Manuel Ávila Camacho
Durante la presidencia de Manuel Ávila Camacho (1940-1946) se adoptó una política que permitió “el apaciguamiento de las pasiones, contener el radicalismo y la dinámica de las demandas de campesinos y obreros y, al mismo tiempo, ofrecer salidas en términos de productividad” (Loyola, 2015:221).

Para ello, se buscó la disminución de la influencia de los militares en las áreas de decisión, el fortalecimiento del poder civil y la apertura a la clase media dentro del partido del régimen. Asimismo, el presidente Ávila Camacho promovió un pacto obrero industrial integrado por patrones, trabajadores y gobierno para el apoyo de su política económica y el fortalecimiento del clima de estabilidad (Loyola, 2015:222).

En términos de política social, en este periodo se buscó fortalecer el régimen de bienestar pero sin grandes concesiones, sólo contuvo las medidas que pudiesen provocar inestabilidad. Por ejemplo, en cuestión del reparto agrario durante todo el sexenio avilacamachista solamente se otorgaron 5,286,636 hectáreas, mientras que durante la presidencia cardenista se entregaron 20,074,704 hectáreas (Loyola, 2015:224); es decir, el general Ávila Camacho solo repartió el 26.3% de lo que distribuyó el general Cárdenas.

No obstante, se emprendieron numerosas acciones dirigidas a institucionalizar las tendencias del régimen de política social. En 1940, por ejemplo, se fusionó el Departamento de Salubridad Pública con la Secretaría de Asistencia Pública para constituir la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA), con el objetivo de proporcionar servicios de salud a la población en general.

Por otra parte, después de que en 1921 el presidente Álvaro Obregón redactó el primer proyecto ley, existieron varias discusiones legislativas, y que en 1938 Lázaro Cárdenas redactó otro proyecto que no prosperó [9], el 31 de diciembre de 1942 se aprobó la Ley del Seguro Social la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1943 (González Díaz Lombardo, 1959: 62). Derivado de esta ley se fundó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con el objetivo de ofrecer seguros contributivos contra riesgos de la vida y la vejez, particularmente a obreros de la industria manufacturera nacional (Ordóñez, 2017:63).

Con la fundación del IMSS se institucionalizó definitivamente un sesgo en la seguridad social mexicana a favor del modelo de industrialización, pues el aseguramiento obligatorio se redujo al subconjunto de trabajadores de empresas paraestatales, privadas o de administración social [10], mientras que para el resto de la sociedad sólo aceptaba la posibilidad de contratar seguros voluntarios (Ordóñez, 2017:64).

En suma, en esta primera etapa el IMSS fue concebido, siguiendo los pasos de la política económica, para proteger a los trabajadores de la industria. Como consecuencia, las crecientes aportaciones estatales al IMSS, que provenían de la tributación general, se convirtieron en un subsidio a la industrialización, las cuales, además, tendieron a desplazar de las prioridades a los servicios asistenciales, que pasaron por una etapa de estancamiento. (Ordóñez, 2017:64).

Así, en la década de 1940, se constituyeron dos instituciones para proveer servicios sociales a dos poblaciones distintas: la SSA para atender la salud de los indigentes y menesterosos, y el IMSS para proteger a los trabajadores (Ordóñez, 2017: 63). Esta diarquía en la protección social se basó en los paradigmas de atención social de la caridad y la utilidad económica (ya presentes desde la época colonial), siendo así la piedra fundacional para la segmentación del sistema de protección social.

También en 1940, el Departamento del Trabajo se convirtió en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. En 1942, el programa “la Gota de leche" se transformó en el programa “Desayunos Escolares” para distribuir alimentación a niñas y niños de primaria. En 1946, se constituyó la Secretaría de Agricultura y Ganadería (que tuvo como antecedentes la Dirección General de Industria de 1842 y la Secretaría de Agricultura y Fomento de 1917), y en ese mismo año se reformó la CPEUM para establecer que el Estado tendría la obligación de impartir educación.

1.2.3. Miguel Alemán Valdés
La presidencia de Miguel Alemán Valdés (1946-1952) continuó con las directrices de los gobernantes previos. Siendo el primer presidente constitucional civil en la época posrevolucionaria, formó un gabinete con civiles de clase media y alta de extracción universitaria, a excepción de las Secretarías de Defensa y Marina donde se continuó una dirección conformada por militares.

Durante su sexenio se enfatizó la importancia de la industrialización como eje central de la modernización económica de la nación y como medio principal para elevar los niveles de vida de la población —incluso esto orientó la política agraria como reservorio de materias primas para el incremento de la producción—. Con esto se permitió una importante apertura para la inversión privada (Martínez, 2015:236).

Aunque se le dio continuidad a las instancias del régimen de política social, en este sexenio se realizaron sólo un par de cambios destacados: en 1946, se realizó una reforma constitucional para asentar la obligación del Estado de impartir educación gratuita y laica, sustituyendo su carácter socialista (establecida por Cárdenas) con el objetivo de desarrollar ciudadanos facultados en todos los ámbitos y fomentar el amor a la patria (Soberanes, 2020:257), mientras que en 1948 se creó el Instituto Nacional Indigenista, el primer instituto en América Latina fondado para atender específicamente a los pueblos indígenas.

1.2.4. Adolfo Ruiz Cortines
Tomando el testigo del modelo de industrialización, durante la presidencia de Adolfo Ruíz Cortines (1952-1958) se invirtió mucho presupuesto en el fomento económico, entendido este como infraestructura física y compra de maquinaria, incluso si esto significa afectar al gasto social (Rodríguez Kuri, 2015: 284). Esto se reflejó en las acciones para el fortalecimiento del régimen de política social, pues sólo se realizaron tres relevantes: se creó el Instituto Nacional de la Vivienda para atender la demanda de vivienda para grupos desfavorecidos, en 1956 iniciaron las primeras campañas de vacunación antipolio y en ese mismo año se hizo una reforma al IMSS para incluir una amplia gama de prestaciones culturales, educativas y sociales, sentando las bases para la ampliación de servicios en los sexenios posteriores (Barajas, 2010).

1.2.5. Adolfo López Mateos
En 1958 fue elegido presidente de México Adolfo López Mateos, quien realizó varias declaraciones con claro énfasis social. Entre estas destaca que, según López Mateos, el desarrollo económico no es natural, sino que debe ser promovido por el Estado, que la propiedad privada debe tener función social, o incluso que su gobierno era de extrema izquierda. Estas afirmaciones, junto con numerosas acciones que efectuó, renovó la faceta social de la Revolución que en varios sectores se consideraba ya agotada.

De entre las medidas sociales tomadas por López Mateos destacan la creación de la Comisión Nacional de Libros de Textos Gratuitos en 1959, la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) en 1961 —que tuvo como antecedentes el Comité Reguladores del Mercado de Trigo de 1937 y la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana de 1938— y el Instituto Nacional de Protección a la Infancia, también en 1961.

Pero, indudablemente, la más relevante fue la transformación de la Dirección General de Pensiones Civiles y de Retiro, creada en 1925, para fundar el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) a finales de 1959. El ISSSTE surge como resultado de una reforma al artículo 123 de la CPEUM el 5 de diciembre de 1959, con el objetivo de reconocer derechos laborales específicos a los trabajadores al servicio del Estado. El 30 de diciembre de ese año se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado para “dar protección bio-socio-económica a los trabajadores al servicio del Estado, sustituyendo el régimen de jubilaciones y pensiones de empleados públicos, por un sistema más moderno encuadrado en la técnica del Seguro Social” (CIESS, 1959:49).

Con la instauración del ISSSTE se reconocieron catorce tipo de prestaciones a los trabajadores al servicio del Estado: seguro de enfermedades no profesionales y maternidad; seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; servicios de reeducación y readaptación de inválidos; servicios que eleven los niveles de vida del servidor público y de su familia; promociones que mejoren la preparación técnica y cultural para las formas de sociabilidad del trabajador y su familia; créditos para la adquisición en propiedad de casas o terrenos para la construcción de éstas; arrendamiento de habitaciones económicas pertenecientes al Instituto; préstamos hipotecarios; préstamos a corto plazo; jubilación; seguro de vejez; seguro de invalidez; seguro por causa de muerte; indemnización global (DOF, 1959:42).

El reconocimiento de los derechos de los trabajadores al servicio del Estado, el ISSSTE y sus prestaciones sociales surgieron luego de un amplio movimiento realizado en 1958 por el sector magisterial para la mejora de sus salarios, por lo que es factible entender esas reformas como instrumentos para fortalecer la legitimidad del sistema político posrevolucionario más que como acciones de fortalecimiento del régimen de política social pues, siguiendo la estela genera da durante el cardenismo, incidió en su segmentación.

La presidencia de López Mateos fue “una época tan próspera como social mente progresista” al significar un “momento reformista crucial para la construcción del EB (Estado de Bienestar) en México” (Brachet-Márquez, 2013:251) se erradicó la fiebre amarilla y la viruela; se disminuyó el mal del pinto, la tuberculosis y las enfermedades de origen hídrico; se hizo obligatoria la vacunación oral de los recién nacidos y se ayodató la sal para consumo humano con el propósito de disminuir la enfermedad del bocio; el IMSS dobló su cobertura; se construyeron grandes conjuntos habitacionales y se congelaron las rentas en la parte central de la Ciudad de México; se hizo obligatoria la cláusula constitucional del reparto de utilidades; y se distribuyeron 16 millones de hectáreas de tierras entre los campesinos, lo que lo colocó en segundo lugar de reparto agrario después de Lázaro Cárdenas. El presidente López Mateos también fue, junto con Cárdenas, el presidente que más destinó al gasto social (en ambos, el porcentaje de gasto público destinado al gasto social durante todo su sexenio fue de 18.6%).

Con ello, la clase obrera se recuperó de las mermas de los salarios y gozó de una red de servicios y beneficios públicos, aunque todavía quedaron fuera de esos privilegios la mayor parte del campesinado (especialmente los indígenas), cuyo trabajo mal pagado había sustentado el desarrollo industrial y social del país (Brachet-Márquez, 2013:252).

1.2.6. Gustavo Díaz Ordaz
En el sexenio de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) hubo un estancamiento en la expansión de los paquetes de bienes y servicios de las políticas sociales, aunque las instituciones establecidas previamente siguieron con sus servicios (Brachet-Márquez, 2013:252).

Pero lo relevante de este periodo presidencial es que comenzaron a evidenciarse con mayor nitidez las grietas del sistema político y el modelo económico que habían sido el sostén del régimen posrevolucionario durante casi cuatro décadas. En los años posteriores se ensayarán tentativas de resolución que reconocen las causas de las crisis, pero al no ser estructurales, sólo servirán para atajar momentáneamente los problemas tanto de gobernabilidad como de desarrollo económico y pobreza.

1.3. Contracción con focalización, 1970-1988
El sistema político mexicano posrevolucionario se edificó sobre la base de un poder centralizado (la presidencia de la República) y aparatos de control (el partido hegemónico, el corporativismo, un sistema de mediación basado en componendas de administración pública y la Revolución mexicana como ideología fundacional) que, mediante dinámicas como la cooptación y la represión, pretendieron obtener la disciplina de la clase política y la sujeción de los opositores para adquirir legitimidad, estabilidad y continuidad.

Paradójicamente, el sistema político logró preservarse bajo este esquema durante varias décadas, pero al mismo tiempo produjo demandas, actores y dinámicas que le impugnarían su hegemonía a causa de su acrecentado talante autoritario ante su incapacidad para procesar esas fuerzas de forma democrática. Así, estas exigencias revelaron sus límites y agrietaron el pacto de gobernabilidad.

Los primeros en intentar fisurar el andamio del poder político fueron los propios integrantes de la clase política revolucionaria que, al no ver cumplidas sus expectativas de ser ungidos para cargos públicos, se volvieron disidentes que confrontaron al sistema. Tal oposición alcanzó amplias dimensiones cuando estaba en disputa la presidencia de la República. Unos cuantos ejemplos de esto fueron, en primer lugar, la candidatura de Juan Andrew Almazán (militar y Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas en el gobierno de Pascual Ortiz Rubio), quien estuvo cobijado por otros partidos en las elecciones presidenciales de 1940, donde fue electo Manuel Ávila Camacho. Ezequiel Padilla (Procurador General de la República con Plutarco Elías Calles, Secretario de Educación Pública con Emilio Portes Gil y Secretario de Relaciones Exteriores con Manuel Ávila Camacho) fue otro candidato disidente bajo el cobijo del Partido Democrático Mexicano en las elecciones de 1946, donde disputó la presidencia con Miguel Alemán. Por último, Miguel Henríquez Guzmán (general que se había integrado a las filas del PRM) contendió con el respaldo de la Federación de Partidos del Pueblo de México en las elecciones presidenciales de 1952, donde fue electo Adolfo Ruiz Cortines.

Todos estos fueron intentos de disputa real por el poder mediante la vía electoral, movimientos generados en tomo a una personalidad (lo que revalidó el caudillismo) y concluyeron en reclamos de fraude y represiones sangrientas contra los simpatizantes de los disidentes. Tales episodios generaron incentivos para la pluralidad opositora que buscó participar en los sistemas electorales y de partidos a pesar de su carácter sesgado a favor de la clase política revolucionaria, sojuzgado al presidente de la república y benéfico para el partido del régimen. No obstante, esto no fue óbice para la conformación y participación de varios partidos políticos en la escena política, siendo los más destacados el Partido Comunista Mexicano (1919), el Partido Acción Nacional (1939), el Partido Nacional de Salvación Pública (1939), el Partido Fuerza Popular (1946), el Partido Popular Socialista (1948), el Partido Nacionalista Mexicano (1951) y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (1954).

Una tercera fuerza que resquebrajó el sistema político posrevolucionario fueron los movimientos sociales provenientes tanto del ámbito urbano como del rural. Algunos ejemplos fueron las huelgas y marchas de los mineros de Coahuila en oposición al sindicalismo oficial (1950-1951), los mítines del Movimiento Revolucionario del Magisterio, agrupación independiente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (1956-1958), las huelgas de las y los telegrafistas (1958), el movimiento sindical de los ferrocarrileros (1958-1959), las manifestaciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (1960), el movimiento sindical de los médicos residentes (1964-1965) y, sobre todo, el movimiento estudiantil de 1968 que desenmascaró la incapacidad de procesamiento, las falacias democráticas y la faceta autoritaria y violenta del sistema político posrevolucionario.

Cuando la cooptación no funcionó se dio paso a la represión, luego el encarcelamiento y, en el colmo de la infamia, al asesinato de las y los opositores al régimen. Ante ello, junto con la cada vez más extendida marginalidad y pobreza (sobre todo en el ámbito rural), provocaron la emergencia de varios movimientos armados en este periodo: el de Rubén Jaramillo, activo sobre todo en la década de 1940, así como las guerrillas de la Asociación Cívica Nacional Revolucionaria fundada por Genaro Vázquez, el Partido de los Pobres liderado por Lucio Cabañas, y la Liga Comunista 23 de Septiembre.

Ante la andanada atrás descrita, la coalición gobernante optó por ir incorporando gradualmente cambios para hacer más competitivo el sistema electoral y pluralizar el sistema de partidos junto con la representación política. Esto pretendió encauzar los descontentos contra el régimen político posrevolucionario, pero fue el inicio de los gobiernos divididos y la alternancia política. Las reformas para conceder el derecho al voto general a las mujeres en 1953, las reformas electorales de 1963 y la reforma de 1969 para reducir la edad en el reconocimiento del derecho al voto (de 21 a 18 años) al igual que para poder aspirar a cargos de elección popular (21 años para los diputados y 30 años para los senadores), favorecieron que la representación de la oposición en la Cámara de Diputados se incrementase de un máximo de 6 diputados en 1958 a 16 en 1970.

El desgaste también fue del modelo económico. La centralización exacerbada del poder político coadyuvó a que en el país se pudieran poner en marcha modelos económicos amparados desde un Estado fuerte. Las directrices básicas fueron la rectoría e intervención decidida del sector público para el fomento de la industria y la protección de la producción nacional. Como consecuencia, se registraron altas tasas de crecimiento económico e industrialización: en este periodo, el PIB per capita creció en promedio al 3.4% anual, el crecimiento promedio anual de la industria fue de 7.7%, el empleo aumentó a una tasa promedio anual de 2.3% y los salarios mínimos, en términos reales, crecieron 6.5% en promedio anual, por lo que su poder adquisitivo se triplicó en términos de la canasta básica. De hecho, el crecimiento del PIB ubicó al país en 1970 como la economía número 16 del mundo cuando dos décadas atrás se ubicaba en el lugar número 20 (Monserrat y Chávez, 2003:62). Todo ello favoreció a que incluso se hablara de esta como la etapa de un “Milagro Mexicano”.

Pero dentro de ese milagro se gestaba también un colapso que resultaría en tragedia: la deuda externa pasó de 23 millones de dólares en 1950 a 4,264 millones en 1970. En las décadas de 1950 y 1960, la economía nacional tuvo un ciclo de bajo déficit público al mismo tiempo que alto crecimiento y baja inflación. El endeudamiento era bajo, y por tanto “era el corazón del desarrollo estabilizador” (Valencia, 2020:117), pero en los años 70 el déficit público se incrementó de manera notable y representó 6.5% en promedio anual (Valencia, 2020:117).

Además, los déficits de la cuenta comercial y corriente de la balanza de pagos crecieron a una tasa media anual de 15.1% y 9.7% respectivamente (Monserrat y Chávez, 2003: 62). Asimismo, la concentración de la riqueza se incrementaba y, por consecuencia, también la desigualdad en la distribución del ingreso. Además, hubo mayor concentración de la propiedad de los medios de producción, generando ineficiencia industrial, insuficiencia agropecuaria y un subempleo creciente. Por lo que el “Desarrollo Estabilizador fue, en realidad, desestabilizador” (Tello, 2010:71).

Las contradicciones en los ámbitos políticos y económicos fueron generando daños cada vez más innegables al inicio de la década de 1970, por lo que los gobiernos mexicanos a partir de entonces se vieron obligados a reconocer públicamente esos desequilibrios y plantear respuestas para procurar la gobernabilidad y el crecimiento económico. Uno de los deterioros más innegables fue la caída en los niveles de bienestar de la población, lo que también requirió de modificaciones relevantes al régimen de política social mexicano. A partir de entonces, se planteó un nuevo viraje al respecto.

1.3.1. Luis Echeverría Álvarez
El 1 de diciembre de 1970 accede a la presidencia de México Luis Echeverría Álvarez, quien en los primeros minutos de su toma de protesta reconoció la subsistencia de graves carencias e injusticias que ponían en riesgo las conquistas de la Revolución: “la excesiva concentración del ingreso y la marginación de grandes grupos humanos (que) amenazan la continuidad armónica del desarrollo” (Carmona, s.f.-e).

Es decir, a partir del sexenio echeverrista se dio un viraje en el régimen mexicano de política social, pues comenzaron a plantearse acciones que reconocieron las faltas de cobertura de las instituciones de seguridad social y el problema de la pobreza. Así, en 1973 se creó el Programa de Solidaridad Social del 1MSS para incorporar a la seguridad social las poblaciones rurales y urbanas no aseguradas a través de una reforma a la Ley del Seguro Social, además de incorporar el servicio de guarderías a nivel nacional. Sin embargo, el programa fue abandonado pronto ante la oposición de empresarios y cúpulas sindicales que temían por la solidez financiera de los sistemas de jubilación (Brachet-Márquez, 2013:252).

Otra de las acciones que se emprendieron en este sexenio para enfrentar la pobreza fue el abasto de artículos básicos a precios accesibles para familias de escasos recursos mediante la aplicación de subsidios generalizados, como el del precio de la tortilla y la distribución de leche a través de la Compañía Nacional de Subsistencia Populares (CONASUPO).

En materia de vivienda también hubo medidas a destacar: en 1971 se creó el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular [11] y en 1972 se crearon dos organismos asociados a las instituciones de la seguridad social: el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (asociada al IMSS) y el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (asociado al ISSSTE). Además, la reforma de 1972 dispuso que el Estado debía satisfacer el derecho a la vivienda a los miembros en activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (Soberanes, 2020:276).

A su vez, para apoyar a la mano de obra en el ámbito rural, en 1972 se estableció el programa Caminos Mano de Obra con el objetivo de emplear masivamente a campesinos en los proyectos de construcción de caminos. También se realizaron reformas constitucionales en términos de empleo formal: la primera fue en 1970, para reconocer al derecho al ascenso para la burocracia y la segunda en 1974 donde se incorporó a la CEPUM la libertad de trabajo y los tres meses de descanso para mujeres embarazadas, además de que se precisaron los conceptos comprendidos en la seguridad social y se estableció que el servicio de colocación de trabajadores daría prioridad a las personas que fuesen la única fuente de ingresos en su familia (Soberanes, 2020).

Pero sin duda el cambio más relevante en política social se verificó con la creación del primer programa para abatir la pobreza en México (Barajas, 2011: 206): el Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (P1DER). El P1DER estuvo vigente de 1973 a 1982 para "proporcionar infraestructura física y económica; promover producción agrícola, pecuaria, minera, pesquera e industrial y, a la vez, servicios de salud y vivienda, sin faltar la asesoría técnica y organizativas" (Campos, 1995: 231). Fue financiado con préstamos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y del Banco Interamericano de Desarrollo (Barajas, 2011:206).

Con el programa se coordinaron "recursos para 200 zonas atrasadas” (Barajas, 2002: 558) y logró extenderse a casi el 50% de los municipios del país (Ordóñez, 2018: 382). El P1DER dio apoyos para proyectos productivos y para incrementar la producción en sectores de las industrias agrícola, ganadera y pesquera, además de vincular programas de infraestructura de caminos, de electricidad y vivienda, y de servicios tanto salud como educativos, “pero no se tiene evidencia del grado de su efectividad en el progreso de las regiones” (ASF, 2015:67).

Aunque de forma discursiva se insertaba dentro de una política nacional de desarrollo a comunidades rurales con carencias extremas, el PIDER representó una nueva forma de atender las demandas de grupos sociales específicos, pues fue el primer mecanismo administrativo en la historia de México que basó su operación en una coordinación y cooperación de las dependencias federales a nivel nacional y estatal, rompiendo así la inercia de crear organismos ejecutores para cualquier necesidad específica (Barajas, 2002:558).

El PIDER significó el reconocimiento gubernamental de la pobreza como un problema público, el cual hasta entonces había sido minimizado, por no decir ignorado: en los informes de gobierno entre 1917 y 1946, correspondientes a ocho presidencias, sólo se mencionó una vez —la mención fue de Lázaro Cárdenas (Salgado, 2003:118)—.

Dicho cambio de orientación se constituyó por tres razones: la aceptación de que el crecimiento económico por sí mismo no garantizaba una mejor distribución del ingreso; la coalición discursiva de organismos internacionales que planteaba que la reducción de la pobreza es una condición para el desarrollo; y las movilizaciones campesinas que comenzaban a intensificarse en sus demandas al sistema político mexicano (Barajas, 2002: 557). Esta última vertiente permite concebir al PIDER como un intento de mitigar el descontento social en el campo al buscar incorporar una nueva generación de jóvenes activistas sociales tras la represión de los movimientos estudiantiles de 1968 y 1971 (Maldonado, 2013:23).

1.5.2. José López Portillo y Pacheco
En 1976, fue elegido a la presidencia de México José López Portillo, con quien comenzaría la ruptura del pacto revolucionario al ser el gozne entre el viejo sistema intervencionista y el nuevo que se asomaba: el neoliberal (Pérez Fernández del Castillo, 2015:368). Discursivamente, López Portillo se interesó por las condiciones de vida de la población más vulnerable, lo cual se notó desde su toma de protesta al mostrar su compromiso con los “marginados”, el cual en ese entonces era “un término de moda entre los científicos sociales que no podía ofender las sensibilidades empresariales, y tenía el mérito de incluir explícitamente (por primera vez) a la población indígena” (Brachet-Márquez, 2013:255). Así lo expresó el presidente López Portillo en su toma de protesta el 1 de diciembre de 1976:

A los desposeídos y marginados si algo pudiera pedirles, sería perdón por no haber acertado todavía a sacarlos de su postración; pero les expresé que todo el país tiene conciencia y vergüenza del rezago y que precisamente por eso nos aliamos para conquistar por el derecho la justicia. (Senado de la República, 1987:224).

Durante el sexenio lopezportillista (1976-1982) se realizaron destacados esfuerzos por diseñar programas para incorporar “tanto a los marginados como al campesinado nacional, con quienes el estado expandió sus espacios de negociación” (Pérez Fernández del Castillo, 2015:379).

En 1977, el Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia (IMPI) se fusionó con la Institución Mexicana de Asistencia a la Niñez (IMAN) para constituir el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), siendo la esposa del presidente, Carmen Romano, la primera en ocupar el cargo honorario, lo cual se convirtió en una tradición no escrita: la esposa del presidente en turno sería la presidenta del DIF [12]. En 1978, se instituyó la cartilla nacional de vacunación.

También, el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores se transformó en un organismo financiador, aumentaron las prestaciones sociales incluidas en los contratos salariales y los beneficios como tiendas de autoservicio exentas de impuestos a la venta y créditos para la compra de muebles (Brachet-Márquez, 2013:255).

Además, se diseñaron programas sectoriales orientados al fomento tanto de la producción como del consumo: el Programa Nacional de Empleo, el Plan Nacional de Desarrollo Industrial, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano — continuación del Programa Integral de Desarrollo Rural—, el Programa Nacional de Educación para Todos, el Programa de Vivienda Progresiva y el Paquete Detección-Atención del Instituto Nacional de Nutrición (Ceja, 2004).

Pero lo que destacó fue la continuación de una tendencia iniciada en el sexenio anterior: la implementación de programas para enfrentar la pobreza que se conocerían como la COPLAMAR y el SAM. Con intención de preservar las líneas argumentativas del sexenio previo, las acciones de atención a la pobreza del gobierno de López Portillo se concentraron en el sector rural, no supusieron una política específica (la política nacional y de marginados era una sola, pero se le daba un énfasis especial a la última) y tenían como justificación relevante la de favorecer la estabilidad política y social del país. Además, para López Portillo, la pobreza era problema resoluble mediante la reorganización y ya no con el crecimiento del aparato administrativo (Barajas, 2002:560).

En este marco surgieron la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). En enero de 1977, se creó la COPLAMAR con el objetivo de “influir sobre las causas generadoras de la depresión económica y la marginación interna del país [...] que se manifiesta en el enorme déficit existente en las áreas rurales en materia de alimentación, salud, educación, equipamiento comunitario, infraestructura de apoyo a la producción y otros servicios colaterales" (Ordóñez, 2018:381). Por primera vez se asumió como objetivo explícito el combate a la marginación (Barajas, 2002:561).

Dado que la COPLAMAR se estableció para canalizar apoyos mediante el esquema de la reorganización administrativa, que además evitaría la dispersión de la acción pública y establecería esquemas de seguimiento, esta coordinación se integró por entidades públicas especializadas para atender problemas de marginalidad y atraso económico: El Instituto Nacional Indigenista, la Comisión Nacional de Zonas Áridas, el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital, La Forestal FCI, el Fondo Candilillero, Productores Forestales de la Tarahumara, el Patronato del Maguey, el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, la Compañía Forestal de la Lacandona y el Fideicomiso de Desastres (Barajas, 2002:561). A pesar de su intención, según diversos estudios del tema, este esquema de la COPLAMAR condujo “a la duplicidad de funciones y al dispendio” (Valencia y Aguirre, 1998:59).

Aunque la COPLAMAR realizó acciones concretas como la construcción y operación de 3,024 unidades médicas rurales, así como la puesta en práctica de 14 mil centros de distribución de la CONASUPO, tampoco existe "evidencia que dé cuenta de los resultados de la COPLAMAR en el objetivo de aumentar el desarrollo de las regiones” (ASF, 2015:68).

Por su parte, debido a la crisis alimentaria mundial, el acelerado crecimiento de los precios agropecuarios y, como inercia, de los trabajos de la COPLA- MAR (CONEVAL, 2010:35-36), se creó el SAM en 1980 para atender la producción, demanda y abasto de alimentos.

El SAM se diseñó con una concepción analítica integral que permitía realizar políticas congruentes para toda la cadena productiva, desde la producción, la transformación industrial, la comercialización, la distribución y el consumo. Los dos principales objetivos eran superar la crisis estructural del sector agropecuario y alcanzar la autosuficiencia alimentaria. (CONEVAL, 2010:36)

Similar al PIDER y la COPLAMAR, el SAM también se estructuró en una convergencia de agencias y secretarías: la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, la Secretaría de la Reforma Agraria y la Secretaría de Programación y Presupuesto, así como la Asociación de Banqueros Mexicanos y la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio. El SAM dejó de funcionar en 1983, sólo tres años después de su inauguración, como parte de los ajustes del gobierno federal ante la crisis por la caída de los precios del petróleo.

El PIDER, la COPLAMAR y el SAM fueron las primeras intervenciones públicas del régimen de política social que tuvieron como objetivo específico el combate a la pobreza. Compartieron, además, el énfasis de atención en el ámbito rural, la cuantificación de la pobreza únicamente a través del ingreso y una concepción causal de la pobreza: “si se desarrollan las regiones, la pobreza disminuirá” (ASF, 2015:62).

En el penúltimo año del sexenio de José López Portillo estalló una grave crisis económica que, junto con las pérdidas en los indicadores macroeconómicos, trajo consigo un nuevo desplome en la calidad de vida de la población mexicana. El 1 de septiembre de 1982, al presentar su último informe de gobierno en la Cámara de Diputados, el entonces presidente volvió a referirse a los “desposeídos y los marginados”, a quienes con rostro compungido y en llanto les expresó:

A los desposeídos y marginados, a los que hace seis años les pedí un perdón, que he venido arrastrando como responsabilidad personal —excúsenme por favor, como si fuera exclusiva por haberlo formulado—, les digo que hice todo lo que pude para organizar a la sociedad y corregir el rezago; que avanzamos; que si por algo tengo tristeza es por no haber acertado a hacerlo mejor. (Cámara de Diputados, 2006:345)

Las lágrimas del presidente, según sus propias palabras, fueron motivadas por la frustración de no haberlo hecho mejor, incluido el no haber defendido el peso “como un perro”. Pero también pudieron significar una metáfora para despedir los modelos económicos y el régimen político posrevolucionario, los cuales agonizaban al final de su sexenio.

Para buscar una renovación que, aunque se dijo moral, fue estructural, ascendió a la primera magistratura un miembro de la clase política que modificaría el talante de los siguientes gobernantes.

1.3.5. Miguel de la Madrid Hurtado
En 1982. la situación económica del país se había agravado por los aumentos de la inflación, el endeudamiento, el déficit de la balanza comercial y el desempleo. Tal condición favoreció para que en ese año accediera a la presidencia de la república Miguel de la Madrid Hurtado, un miembro de la clase gobernante que sería la bisagra entre los perfiles previos de los gobernantes y la asunción de un nuevo talante: era abogado como los últimos cuatro expresidentes (López Portillo, Echeverría, Díaz Ordaz y López Mateos) pero también estudió en una universidad estadounidense y fue funcionario de la Secretaría de Programación y Presupuesto, tal como serían los siguientes presidentes priistas.

Con Miguel de la Madrid se dio paso a lo que se conocería como la clase tecnocrática: un grupo cohesionado que comparte formación disciplinaria, experiencias en el extranjero y en el ámbito profesional, y que coinciden en que lo determinante para la solución de los problemas es el conocimiento especializado, científico o técnico que se aplica racionalmente (Ai Camp, 1983).

Al asumir la presidencia de México, Miguel de la Madrid se dio a la tarea de resolver los problemas macroeconómicos buscando el saneamiento fiscal y tratando de proteger la planta productiva nacional en el marco de dos reformas estructurales: la reducción del tamaño del sector público y la apertura de la economía nacional a la competencia exterior (Parra, 2015).

Durante ese sexenio convergieron —muchas veces con contradicciones— las intenciones de aligerar las funciones y organismos del sector público con las de mantener la omnipotencia del Estado para emprender los cambios deseados. Esto fue determinante para la caracterización de este periodo en términos de política social.

A inicios de su sexenio se realizó una reforma constitucional para asentar que al Estado le correspondía la rectoría del desarrollo, para lo cual debía organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional para imprimirle solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y democratización política, social y cultural de la nación (Soberanes, 2020:248). Para ello, se dispuso que existiera un plan nacional al que debían sujetarse los programas de la administración pública federal de forma obligatoria. En el sexenio de Miguel de la Madrid inició la práctica oficial de enmarcar el diagnóstico y plantear los objetivos y las estrategias de desarrollo de cada gobierno en el documento que se conoce como Plan Nacional de Desarrollo (PND).

En el PND 1983-1988 se estableció que los renglones básicos de la política social delamadrista eran educación, alimentación, salud, seguridad social, desarrollo urbano, vivienda y medio ambiente, y que el elemento clave “para transformar el crecimiento económico en desarrollo social” era el empleo y la distribución del ingreso (SPP, 1983:59). Así, se diluía la retórica de la pobreza de los últimos dos sexenios y se retomaba la noción de que el desarrollo social dependía del desarrollo económico, sólo que ahora en una época de adelgazamiento del sector público y de contracción del régimen de política social.

En 1983, también se reformó la constitución para reconocer el derecho a la salud y el derecho a la vivienda (Soberanes, 2020:250). Además, se dispuso que las leyes debían fijar las bases para establecer precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideraran necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar intermediaciones innecesarias o excesivas que provocasen insuficiencia en el abasto o el alza de precios (Soberanes, 2020:250).

Además, mediante una reforma constitucional realizada en 1986 se estableció que los salarios mínimos serían fijados por una comisión nacional integrada por representantes de trabajadores, patrones y gobierno (Soberanes, 2020: 273). Estas acciones de control y mediación en un marco de aligeramiento del sector público desembocaron en el Pacto de Solidaridad Económica que en 1987 propuso un consenso entre gobierno, empresarios y trabajadores para combatir la inflación.

Paralelamente a este proceso, se reducían las instancias y funciones del sector público: en la reforma constitucional de 1983 se descentralizaron servicios a los municipios (tales como agua potable, alcantarillado, alumbrado público, limpieza, mercados, centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques, seguridad pública y tránsito) y se permitió que el Estado concesionara la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación (Soberanes, 2020). Al iniciar el sexenio de Miguel de la Madrid, las empresas del Estado mexicano se cuantificaban en 1,155 mientras que a finales de 1988 el número se redujo a 412 (Castelazo, 2015). Es decir, la reducción de las empresas estatales fue de un 64.3% en solo seis años.

Derivado del cambio de enfoque en la gestión pública, en este sexenio se hicieron varias modificaciones en términos de política social. Tal vez la principal consecuencia de esto fue la eliminación de la mayoría de los subsidios generalizados que se habían utilizado en apoyos a la producción (fertilizantes, electricidad, créditos, semillas) y el consumo de alimentos básicos, que es lo que realizaban el SAM y la CONASUPO (Ordóñez, 2018:380).

Debido al severo ajuste que se realizó en las finanzas públicas, el gasto social descendió y la política social fue afectada, principalmente los programas contra la pobreza, los cuales sufrieron las peores consecuencias, al grado de su extinción (Ordóñez, 2018: 383). Aunque la COPLAMAR desapareció, se mantuvieron los programas sectoriales que se realizaban a través de dicha coordinadora a cargo de varias dependencias: el Sistema CONASUPO-COPLAMAR de zonas marginadas y servicios de apoyo a la economía campesina a cargo de la CONASUPO, el Programa de Capacitación y Empleo Cooperativo para el Fomento de Recursos Naturales a cargo de la Secretaría de la Reforma Agraria, el Programa para el Establecimiento de Casas Escuela a cargo de la Secretaría de Educación Pública, el Programa de Agua Potable y Caminos a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y el Programa para Electrificación para Zonas Marginadas del Medio Rural, a cargo de la Comisión Federal de Electricidad (Barajas, 2002:565).

Un cambio relevante en este sexenio fue de corte administrativo: se trató de la reorganización de los convenios que hasta entonces eran las herramientas para inversiones conjuntas entre la Federación y las entidades federativas, de manera que se unificaron bajo el rubro de Programas de Desarrollo Regional con tres especialidades programáticas: infraestructura básica de apoyo, infraestructura para el desarrollo social y programas productivos. Con estos cambios “se sentaron las bases operativas para la instrumentación de programas de atención a la pobreza posteriores” (Barajas, 2002:565). Administrativamente, se hicieron las adecuaciones para la estrategia que en el siguiente sexenio conllevaría un nuevo reacomodo de la política social en México: el Programa Nacional de Solidaridad.

1.4. Reencauzamiento y reafirmación, 1988-2018
La palabra crisis se ha utilizado para calificar distintas etapas de la historia contemporánea de México, pero su uso como adjetivo que describe una situación grave que amenaza con desmoronar las certezas hasta entonces conocidas tuvo mayor validez entre las décadas de 1970 y 1980. Por la cantidad, intensidad, expansión e impacto de los factores acaecidos no se trató únicamente de una etapa que puso en entredicho los fundamentos, sino del inicio de un cambio de época.

Durante la década de 1970, los presidentes Echeverría y López Portillo trataron de corregir las perturbaciones del modelo económico usando los ingresos por la explotación y producción petrolera para financiar la inversión en infraestructura productiva, la creación de plantas productoras de bienes de capital y la cobertura en seguridad social bajo un esquema salarial que permitiera su crecimiento real (Monserrat y Chávez, 2003: 63). Este modelo se conoció como de Desarrollo Compartido.

El aumento del gasto público incrementó el déficit fiscal y la deuda externa por lo que, en 1976, México entró en recesión, lo que obligó al gobierno a recurrir al Fondo Monetario Internacional por primera vez en su historia. Esta medida se enmendó un poco con el descubrimiento del yacimiento petrolero de Cantarell en ese mismo año, fue un tanque de oxígeno de tal magnitud que el presidente López Portillo instó a preparase para "administrar la abundancia”.

Se reforzó así la estrategia de que en el sector público recayese la inversión pública. Esto se percibió, entre otros indicadores, en el incremento de las empresas estatales: en los años de 1920-1940 llegaron a existir 36 empresas paraestatales; entre 1941 y 1954 fueron 144; entre 1955 y 1970 unas 272; y, finalmente, entre 1970 y 1982 el número de empresas públicas ascendió a 1,155 (Marichal, 2003:12).

Con el aumento del gasto público, que fue de 25.7% en 1981, el déficit fiscal llegó a más del 14% del PIB (Cárdenas, 2012:271). Los signos del desequilibrio en la balanza de pagos eran ya innegables (Gollás, 2003: 23). La caída de los precios del petróleo en 1981 desnudó por completo las inestabilidades del modelo económico y desencadenó una serie de perturbaciones: fuga de capitales, agotamiento de las reservas internacionales, devaluación del peso, confiscación de cuentas bancarias en dólares, moratoria en el pago de la deuda externa, nacionalización de la banca.

Los números son contundentes: en 1982, el peso se devaluó en 121.6% con respecto del dólar, el déficit en la cuenta corriente pasó de 928.9 mdd en 1971 a 6,220.9 mdd en 1982, (Monserrat y Chávez, 2003: 64). Se calcula que el capital que salió el país en el periodo de 1980 a 1982 fue de entre 17.3 y 23.4 miles de millones de dólares (Gollás, 2003: 26). Por si fuera poco, en 1982 el país tuvo que cubrir alrededor de 14,000 millones de dólares de intereses, que equivalían a casi la mitad de todas las exportaciones de bienes y servicios del país en ese año (Cárdenas, 2012:272).

A pesar de las políticas de ajuste con Miguel de la Madrid, en 1987 la deuda externa fue de 107,470 millones de dólares, la inflación registró un nivel de 132% y el déficit público estaba en los mismos niveles que en 1982 (Cárdenas, 2012: 279-280). Tal desempeño de la economía afectó gravemente a los niveles de bienestar social: entre 1984 y 1989 aumentaron en 2.1 millones las personas con pobreza alimentaria, en 1.8 millones las personas en pobreza de capacidades y en 4.9 millones las personas en pobreza de patrimonio (Székely, 2005: 15) [13] .

Si la situación económica indicaba el colapso del modelo, las condiciones en el campo político no eran mejores. Durante las décadas de 1970 y 1980, continuaron las movilizaciones sociales y los movimientos guerrilleros, así como las respuestas autoritarias del gobierno mexicano que, después de la matanza de 1968, tuvo otro episodio represivo en 1971 con la masacre conocida como El Halconazo o la matanza del Jueves de Corpus donde se calcula que el número de asesinados fue de entre 100 y 120 personas, la mayoría de ellos estudiantes.

La respuesta de la clase gobernante ante el aumento del descontento social y el desprestigio del sistema político fue continuar con la apertura de los espacios de representación política. En 1972, se realizó una reforma electoral para reducir el umbral votación para la obtención de diputados de partido, pero sin duda la reforma mayor relevancia se llevó a cabo en 1977. El descrédito del sistema político se incrementó en 1976 cuando sólo se registró legalmente un único candidato presidencial: José López Portillo, el cual hubiese ganado aunque “sólo hubiera recibido el voto de su mamá”, como él mismo lo reconoció.

Tal condición, sumada a las movilizaciones armadas y la desaceleración económica que se comenzaba a manifestar en el país, condujeron a la reforma política de 1977 la promulgación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), que “muchos consideran el punto de partida de la transición política en México” (Casar, 2015:178). Los cambios que introdujo la LFOPPE en el sistema electoral, de partidos y representativo fueron importantes: amplió los cundes, incorporó el principio de representación proporcional en la Cámara de Diputados, facilitó la constitución de los partidos políticos (con lo que se pasó de 3 a 7 en 1979, y permitió la legalización del Partido Comunista), introdujo el primer sistema de financiamiento público y admitió la figura de recurso legal para impugnar resultados de las elecciones.

Una nueva reforma electoral se desarrolló durante el gobierno delamadrista, que dio como resultado la promulgación del Código Federal Electoral el 12 de febrero de 1987 que, entre otros cambios, amplió la composición de la Cámara de Diputados a 500 diputados, limitó los curules al 70% para un solo partido, creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral, reconoció el derecho a los diputados de representación proporcional y la cláusula de gobernabilidad para garantizar la mayoría en la Cámara de Diputados (Casar, 2015:188), estos últimos favorecieron al partido del régimen.

Como resultado de estas reformas, la oposición se volvió más competitiva y su presencia en la Cámara de Diputados se incrementó: después de que en el periodo 1946-1976 la oposición había alcanzado en promedio el 11.4% de los curules, en 1979 alcanzó el 27%, en 1982 el 24% y en 1985 el 28% de los espacios en la cámara baja del Congreso de la Unión (Casar, 2015). Además, entre 1983 y 1985 el PAN obtuvo triunfos electorales y comenzó a gobernar en municipios de Chiapas, Coahuila, Durango, Guanajuato, Sinaloa, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y Yucatán, aunque también se observaron prácticas fraudulentas en las elecciones para gobernador en Sonora y Nuevo León en 1985 y en Chihuahua en 1986 que beneficiaron al Partido Revolucionario Institucional (PRI).

Tal proceso tripartito de descrédito del régimen político-apertura del sistema político-aumento de representación de la oposición —como dinámica gatopardista para postergar la extinción del modelo político posrevolucionario— tuvo un episodio crucial en 1988.

1.4.1. Carlos Salinas de Gortari
Las elecciones presidenciales de 1988 fueron las más competidas de la época posrevolucionaria, y sus resultados los más cuestionados del siglo XX. Luego de una ruptura en la coalición gobernante, se constituyó el Frente Democrático Nacional que postuló a Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano (hijo del expresidente Lázaro Cárdenas) a la presidencia de la república. En torno a su candidatura se aglutinaron partidos políticos (el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, el Partido Mexicano Socialista, el Partido Popular Socialista y el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional) y organizaciones como movimientos sociales (la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos, la Asamblea de Barrios de la Ciudad de México, la Unión Popular Emiliano Zapata, la Central Campesina Cardenista, el Movimiento al Socialismo y el Consejo Estudiantil Universitario, entre otros).

A pesar de todo este apoyo, en medio de acusaciones sobre fraude electoral —alimentadas por una “caída del sistema” de conteo—, Carlos Salinas de Gortari asumió la presidencia de México para el periodo 1988-1994 con el porcentaje de votación más bajo hasta entonces recibido por un presidente (50.2%), lo que incluso conllevo a que el partido hegemónico perdiese la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados.

Salinas de Gortari accedió a la presidencia de la república el 1 de diciembre de 1988 con importantes tareas perentorias para la resolución de las perturbaciones económicas, la continuidad en la reestructuración del modelo económico, la rehabilitación en los niveles de bienestar social, la reforma del sistema político posrevolucionario, y la recuperación de la credibilidad de la clase gobernante, Estos objetivos se convirtieron en factores explicativos de la política social durante el salinato.

En el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado el 31 de mayo de 1989, el presidente Salinas de Gortari planteó que eran cuatro los objetivos de la Nación y, por ende, de su Plan Nacional de Desarrollo: defender la soberanía y promover los intereses de México en el mundo, ampliar la vida democrática, recuperar el crecimiento con estabilidad de precios y elevar productivamente el nivel de vida de los mexicanos. Su estrategia sería la modernización de la vida nacional (PEF, 1989:14).

En cuanto a la política social, que en este plan se identificó como el Acuerdo Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida, los objetivos de bienestar social se sojuzgaron a la productividad, estabilidad económica y el crecimiento sin inflación, es decir, se subrayó que la política social es dependiente de la política económica:

La estrategia global se apoya en el aumento de la productividad para impulsar los avances en el mejoramiento social [...]. Los objetivos de crecimiento y estabilidad son, en el Plan, simultáneos con el propósito fundamental de avanzar hacia una mayor equidad, mediante el incremento del empleo, el aumento del poder adquisitivo de los salarios, la erradicación de la pobreza extrema y, en general, la mejor distribución del ingreso y de las oportunidades. Estos tres objetivos -que pueden resumirse en uno solo, el crecimiento sin inflación y con equidad- se complementan y apoyan mutuamente. (PEF, 1989:35)

Aunque se indicó que se atenderían las demandas prioritarias de bienestar social (agua potable, vivienda, alimentación, salud, seguridad social, pavimentación, electricidad para uso doméstico y transporte urbano) mediante el gasto social (PEF, 1989:38), se subrayó que las líneas centrales de la estrategia de política social tenían bases económicas: la creación de empleos bien remunerados y el incremento de los salarios sobre la base de una evolución económica (PEF, 1989:36).

La estrategia de desarrollo social de Carlos Salinas de Gortari fue denominada por el propio presidente como “liberalismo social”. Se trató de una estrategia que “se apega a los principios de libre mercado, pero que incluye el gasto gubernamental para proveer un nivel mínimo de servicios de salud y educación, así como programas compensatorios para los más marginados, con mecanismos para fomentar la creación de ‘capital social’” (Tetreault, 2012:51).

Compartiendo postulados básicos con el neoliberalismo, el liberalismo social se oponía a la intervención excesiva del Estado y postulaba la disciplina fiscal y la implementación de programas focalizados para combatir la pobreza, además promovía la participación de los sectores privados y sociales, la transferencia de responsabilidades administrativas a niveles de gobiernos más locales y la privatización (Tetreault, 2012).

En términos de acciones, durante el sexenio de Salinas de Gortari se realizaron bastantes: en 1990, se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un organismo dependiente de la Secretaría de Gobernación; en 1992, se reconoció que la nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en los pueblos indígenas; se reformó la CPEUM para permitir la pequeña propiedad en la tierra, con lo que se dio por terminada la reforma agraria; en 1993, se estableció a nivel constitucional el derecho a la educación, se amplió la obligatoriedad hasta el nivel secundaria y reiteró que los particulares pueden impartir educación; y, por último, en el marco de la apertura comercial del Tratado de Libre Comercio, se estableció un programa de apoyo a productores rurales conocido como PROCAMPO. A pesar de que todas estas tuvieron importancia, hubo dos acciones que fueron las más relevantes durante el salinato: la implementación del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

El PRONASOL se mencionó desde el PND 1989-1994 como “el instrumento que el Gobierno de la República ha creado para emprender una lucha frontal contra la pobreza extrema" (PEF, 1989:65). El propósito de ese combate contra la pobreza se planteó para “consolidar la capacidad productiva de grupos que no la tienen, para impulsar su incorporación plena y en mejores condiciones a los beneficios del progreso" (PEF, 1989:65). Es decir, la integración de los marginados al sector productivo, con lo que nuevamente se recuperaba la utilidad económica como justificación de las acciones para enfrentar la pobreza.

El PRONASOL inició en diciembre de 1988 —fue una de las primeras acciones realizadas por el presidente Salinas de Gortari— teniendo como objetivo “asegurar a todos los mexicanos un piso social básico en materia de alimentación, salud, educación y vivienda” (Consejo Consultivo del PRONASOL, 1994: 71). El programa tenía el propósito de atender a 41 millones de pobres y, especialmente, a 17 millones de personas en pobreza extrema. Además, identificaba como grupos prioritarios de atención a jóvenes, mujeres, niños, indígenas, campesinos, jornaleros y habitantes de barrios marginales.

El PRONASOL incluyó tres secciones bajo las cuales se agruparon numerosos subprogramas: 1) Bienestar Social, que se traducía en iniciativas de infraestructura de servicios como agua potable, drenaje, electrificación, y otras capaces de incidir en la salud, la educación, la vivienda y los servicios básicos; 2) Producción, para crear oportunidades de empleo y desarrollo de capacidades productivas y 3) Desarrollo Regional, para promover obras de infraestructura y programas especiales en regiones específicas. Llegó a ejercer un presupuesto correspondiente al 0.65% del PIB en 1994 (Tetreault, 2012: 51). Tuvo presencia en 2,378 municipios, lo que significó el 95% del total de los municipios del país (Corneluis, Fox y Craig, 1994:8).

En su último informe de gobierno, Carlos Salinas de Gortari manifestó que se llevaron a cabo 523 mil obras bajo la efigie del PRONASOL; se electrificaron 14,000 poblados rurales y 5,230 colonias populares; se construyeron o renovaron 355 hospitales, 4,000 centros de salud y 1,241 unidades médicas rurales que proporcionaron 4.4 millones de consultas médicas; además, se rehabilitaron 120,000 escuelas públicas y se otorgaron 1.2 millones de becas en efectivo así como 18.2 millones de despensas (SEGOB, 1994).

El PRONASOL fue el primer programa social reconocido a nivel nacional, no solo por su cobertura, sino también porque se orquestó una enorme campaña mediática desde el inicio hasta el final del sexenio, que incluyó la proliferación de numerosos spots televisivos y un himno interpretado por los cantantes y artistas más famosos de Televisa en ese tiempo, incluso un municipio en Quintana Roo, creado en 1993, se nombró Solidaridad en honor a la estrategia de desarrollo social del salinato. Así, “la publicidad dada a los prominentes proyectos del PRONASOL presentaba la imagen del presidente como un líder efectivo y con decisión que atendía los problemas de los pobres” (Aitken, 2015:447).

Tal encubrimiento e impulso mediático sustentó una de las principales críticas al PRONASOL: que este programa social fue una estrategia para revigorizar el apoyo político-electoral al partido gobernante, una herramienta clientelar y un instrumento de legitimación del presidente Salinas (Díaz-Cayeros y Magaloni, 2003; Maldonado, 2013).

Otras críticas que se vertieron reiteradamente al PRONASOL tuvieron que ver con su desempeño. Se le cuestionó que su focalización no fue adecuada, que la distribución de los recursos no fue equitativa para todas las regiones con altos índices de pobreza y que la transparencia fue prácticamente nula (Pérez, 2001; Tetreault, 2012; Ordóñez, 2002). Además, se aseveró que en el desempeño del programa no hubo coordinación entre instancias y niveles de gobierno, sino confusión y duplicidad que propiciaron el desvío de los recursos (Cornelius et al., 1994; Ordóñez, 2002).

Otra acción derivada de la instrumentación del PRONASOL, y que tuvo amplia relevancia para el régimen de política social mexicano, fue la creación de una secretaría designada para el combate a la pobreza y el desarrollo social en mayo de 1992: la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que fue constituida para dar sustento institucional al PRONASOL (Pérez, 2001:208).

El establecimiento de la SEDESOL fue relevante porque institucionalizó el combate a la pobreza como una función estatal prioritaria, lo que implicó la instauración de una estructura profesional, unidades administrativas y asignación presupuestaria que, con el tiempo, ampararían la proliferación de estudios, evaluaciones e intervenciones para favorecer la especialización de la gestión pública al respecto. Sin la SEDESOL, no hubiesen sido posibles ni las instancias y herramientas especializadas, ni los programas sociales para el combate a la pobreza y el desarrollo social que emergerían años después en México.

Para el penúltimo año de su mandato, el gobierno de Carlos Salinas estaba siendo exitoso en el cumplimiento de sus objetivos. La recuperación y la liberalización económica se llevaban a cabo con resultados destacados: se redujo el déficit público del 12.5% del PIB en 1988, al 0.7% en 1993; la deuda pública pasó de un pago de intereses correspondientes al 44% del gasto público en 1988, al 10% en 1993; las exportaciones pasaron de 30 mil millones de dólares en 1988, a 52 mil millones en 1993; la inversión extranjera duplicó la meta sexenal (SEGOB, 1994). Se debilitó el esquema proteccionista, se disminuyó la participación del Estado en la producción, se liberalizaron varias actividades productivas antes reservadas para el Estado, se eliminaron regulaciones y se otorgó seguridad jurídica a las inversiones extranjeras, se modificaron derechos de propiedad (sobre todo en el ámbito rural) y se privatizaron empresas paraestatales. La firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá representó el momento cúlmine de la gestión salmista en el ámbito económico.

Por su parte, la liberalización política y la renovación de las bases de poder de la presidencia estaban yendo por buen camino: se realizaron tres reformas electorales (1990, 1993 y 1994) que favorecieron la pluralidad política, fortalecieron al árbitro electoral y otorgaron certeza a los resultados electorales al tiempo que se reconocían a conveniencia triunfos electorales del PAN y se perseguía al recién creado Partido de la Revolución Democrática (PRD). Además, el manejo de la economía, la presencia mediática del presidente y la construcción de pactos junto con la entronización de sus allegados en diferentes espacios de poder favoreció el aumento de la popularidad del presidente junto con el fortalecimiento de sus bases de poder, a tal grado que en las elecciones de 1991 el PRI recuperó la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados.

Sin embargo, la satisfacción reinante en la residencia de Los Pinos comenzó a devenir en descomposición en 1994 con la insurrección del Ejército Zapatista de Liberación Nacional el 1 de enero de ese año y los asesinatos del candidato a la presidencia de la república por el PRI, Luis Donaldo Colosio, el 23 de marzo, y del secretario general del PRI, José Francisco Ruiz Massieu, el 28 de septiembre. A pesar de esto, el triunfo del partido del régimen en las elecciones presidenciales fue indisputable, pero sí anunció que el cambio era inevitable.

1.4.2 Ernesto Zedillo Ponce de León
Ernesto Zedillo Ponce de León inició su sexenio el 1 de diciembre de 1994, pero “las contingencias absurdas de un país incapaz de tranquilidad, enamorado de la convulsión” (Fuentes, 1962:48), como lo denominó Carlos Fuentes en La muerte de Artemio Cruz, llegaron muy pronto.

Tres semanas después de iniciado su mandato, un desplome de las reservas internacionales motivó una grave reacción en cadena: devaluación de la moneda, fuga masiva de capitales, una grave inflación y un alto incremento de las tasas de interés; el 21 de diciembre salieron casi 4,500 de dólares del país (Cárdenas, 2012:293); de diciembre de 1994 a marzo de 1995, la moneda mexicana se devaluó 100% frente al dólar (Ceja, 2004); la inflación pasó de 7% anual en noviembre de 1994, a 8% mensual en abril de 1995; y la tasa de interés bancaria se elevó 110% en marzo de 1995 (Mendoza, 2013:82).

Aunque había indicios de que esta crisis acontecería más temprano que tarde [14], se trató de la crisis económica más grave registrada en el país desde la originada con el Crack del 29. A esta crisis se le conoció en el ámbito internacional como el “efecto tequila”. La marcada contracción de la economía trajo consigo severos estragos sociales: según el INEGI (2014), la tasa de desempleo abierto pasó de 3.7 en 1994, a 6.2 en 1995; se calcula que, entre 1994 y 1996, la población en pobreza alimentaria aumentó en 15.9 millones de personas; y la población en pobreza de capacidades se incrementó en 16 millones de personas y la población en pobreza de patrimonio aumentó en 15 millones de personas (Székely, 2005:15). Estas alarmantes circunstancias tomaron más importantes las acciones de política social emprendidas desde el gobierno federal.

El Plan Nacional de Desarrollo zedillista reconoció que disminuir la pobreza y moderar la desigualdad era el principal desafío del país, pero refrendó una lógica causal de larga data en el país: “el bienestar social general y perdurable sólo será posible a través de la generación de empleos permanentes, bien remunerados, que garanticen el acceso a la seguridad social, así como por el incremento de la productividad en los ingresos de la población” (PEF, 1995:43).

El sojuzgamiento del bienestar social al crecimiento económico, el empleo como el único medio para otorgar seguridad social y la utilidad económica se reafirmaron en el PND 1995-2000 como concepciones del régimen de política social mexicano, pero también se registró con mayor ahínco un nuevo término que se mencionó tímidamente en el anterior PND: las oportunidades. Según se asentó en el plan del último sexenio del siglo XX, la política de desarrollo social del gobierno federal de 1995 al 2000 tenía el objetivo de “propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución; elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos; y de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusión social” (PEF, 1995:48).

En el plan zedillista se subrayó que el gobierno tiene el propósito de intervenir para combatir la pobreza y mejorar los servicios sociales (educación, salud, vivienda) para que la población en situación desventajosa tenga mayores oportunidades “productivas”, es decir, de apoyar a las personas marginadas para que se puedan integrar a las dinámicas económicas. Esta concepción invocó a otra que será central en el programa prioritario para la superación de pobreza: el capital humano, la población concebida como recursos humanos que contribuyen al desarrollo de la economía nacional.

Esto implica la inversión en capital humano, lo cual es fundamental no sólo para impulsar el bienestar social sino para garantizar mayor productividad, crecimiento económico y lograr el objetivo superior de mayor justicia social y equidad. Ampliar las capacidades y oportunidades de la población impone una cruzada nacional para elevar la cobertura y la calidad de los servicios de educación, salud y vivienda, como condición para avanzar en el desarrollo social integral. (PEF, 1995:48)

Asimismo, el PND 1995-2000 reiteró un enfoque incorporado en la administración anterior: la política social requiere de la concurrencia de los gobiernos federal, estatal y municipal para ser más efectiva, así como la participación de las organizaciones no gubernamentales, las instituciones de asistencia pública y las organizaciones de los beneficiarios (PEF, 1995:44).

Además, como estrategia para moderar las desigualdades, el plan zedillista determinó dar atención prioritaria a “las familias en condiciones de pobreza extrema, a las poblaciones marginadas, a las comunidades indígenas y a los grupos con desventajas ‘para integrarse al desarrollo'" (PEF, 1995:43). Se identificó que los grupos con desventajas son, además de la población indígena, los jóvenes afectados por la falta de oportunidades de educación y empleo, los niños con mayores carencias, los ancianos, los discapacitados y las mujeres del campo y la ciudad “dedicadas a actividades de escasa rentabilidad económica" (PEF, 1995:45).

Las estrategias de la política de desarrollo social del gobierno de Ernesto Zedillo fueron cinco: 1) ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos; 2) armonizar el crecimiento y la distribución territorial de la población; 3) promover el desarrollo equilibrado de las regiones; 4) privilegiar la atención a los grupos y las zonas con mayor desventaja económica y social; y 5) construir una política integral de desarrollo social orientada por los principios del nuevo federalismo (PEF, 1995:48).

Para concluir con el análisis del PND 1995-2000, al hablar de la política de superación de la pobreza, se reafirmó el enfoque de utilidad económica e inversión en capital humano para coadyuvar a la igualdad de oportunidades, Pues se asentó que el objetivo es “establecer las condiciones materiales necesarias para impulsar la plena incorporación de los grupos más desfavorecidos al proceso de desarrollo" (PEF, 1995:63). Esto dio sentido a las líneas de acción establecidas por el PND para dicha política: la provisión de servicios básicos y el apoyo al empleo y la producción. Además, se anticipó que el PRONASOL se trasformaría en la nueva administración para "construir una política integral que se concentre en los grupos y en las regiones con menores oportunidades de desarrollo y aglutine los esfuerzos de la federación, los estados y los municipios, gobierno y sociedad" (PEF, 1995:63).

El candidato que tenía como lema de campaña "bienestar para tu familia" emprendió como presidente varias medidas de política social. En 1996, realizó cambios administrativos para la distribución del presupuesto en materia de desarrollo social al integrar el Ramo 26 con dos fondos: desarrollo social municipal y de prioridades, y promoción del empleo y la educación. En 1998, se creó el Ramo 33 con los recursos del Ramo 26 (combate a la pobreza), Ramo 25 (educación), Ramo 23 (partida del presidente), Ramo 29 (saneamiento financiero), Ramo 04 (seguridad pública), y Ramo 23 (coordinación hacendaria) (Mendoza, 2013:86).

En 1997, se realizó una reforma al sistema de pensiones, que hasta entonces consistían en fondos colectivos administrados por el IMSS, para dar paso a un esquema de fondos individuales administrados por instituciones financieras que se identificaron como Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES). En 1999, se reformó la CPEUM para tipificar el derecho al medio ambiente sano como un derecho social y otorgarle autonomía a la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Además, el 7 de abril del 2000 se asentó en la constitución que los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral (Soberanes, 2020).

Y, sin duda, el principal legado de la administración zedillista fue un programa social contra la pobreza que perduraría durante cuatro sexenios y tendría influencia y reconocimiento internacional: el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Luego de la implementación de un programa piloto en Campeche, entre 1995 y 1996, el presidente Zedillo anunció en su segundo informe de gobierno el lanzamiento del PROGRESA, el cual comenzó a operar en agosto de 1997. A diferencia del PRONASOL, que tenía como población objetivo a las comunidades, el PROGRESA se focalizó en hogares en situación de pobreza extrema en zonas con altos niveles de marginación, inicialmente en el ámbito rural, y concentrándose en las familias donde hubiera niños y jóvenes para “romper el ciclo vicioso de la pobreza intergeneracional” al atender los componentes de alimentación, salud y educación.

La intención, como ya se anticipó en páginas previas, era invertir en el capital humano para que la población marginada tuviera mayores oportunidades bajo la lógica de que, si esa población mejoraba en sus niveles de alimentación, salud y educación, les sería más fácil insertarse en el mercado laboral y aumentar sus ingresos. De manera que la teoría causal que fundamentó al programa fue que “si se incrementa el capital humano, la economía crecerá y la pobreza disminuirá” (ASF, 2015:62).

Una segunda característica del programa que también fue determinante para su definición y relevancia fue la siguiente: en lugar de otorgar bienes de consumo o en especie, como lo hizo ampliamente el PRONASOL, el PROGRESA entregó dinero a la población beneficiaría. La idea de transferir dinero directamente a la población en pobreza extrema provino de Santiago Levy, subsecretario de Hacienda e ideólogo del programa, bajo el supuesto de que los programas contra la pobreza deben evitar subsidios generalizados y controles de precios, pues ello distorsionaría el mercado. Deben ser eficientes en costos e incidir directamente en el aumento de ingresos para la inversión en alimentación y salud que le permita a la población obtener un mínimo de bienestar para poder sumarse al mercado laboral (Tetreault, 2012:53).

Las transferencias monetarias fueron limitadas a las familias donde los hijos fueran a la escuela y a los centros de salud para revisiones periódicas, y a las capacitaciones para las madres o padres en caso de las cabezas de familia. Estas transferencias se otorgaban directamente a las madres jefas de familia o las personas a cargo de los menores. Esto, bajo el supuesto de que habría más probabilidad que las mujeres utilizaran el recurso para los fines estipulados, que los hombres (Maldonado, 2013:35). Esta medida trasladó la corresponsabilidad del cumplimiento del programa a las madres de familia.

Además de las anteriores, el PROGRESA tuvo otros tres rasgos que lo destacaron respecto de los programas predecesores de combate a la pobreza en México: 1) contó con reglas de operación en las que se detallaban los procedimientos y responsabilidades de cada instancia responsable del programa; 2) estableció criterios relativamente objetivos y transparentes para la selección de localidades y hogares beneficiarios; 3) fue evaluado por una institución internacional, el International Food Policy Research Institute, lo cual fue planeado dentro del propio diseño del programa (Maldonado, 2013:34).

En su último informe de gobierno, Ernesto Zedillo Ponce de León manifestó que la solución a los rezagos requiere, más que un crecimiento económico, “la acción directa del Estado con política sociales eficaces” por lo que en su gobierno le dedicaron a esto el mayor esfuerzo. Enlistó entre sus logros un aumento significativo de los recursos destinados a la política social, la descentralización de facultades y recursos a gobiernos estatales y municipales y un aumento de la cobertura en salud y educación. Del PROGRESA afirmó que alcanzó a 2. 6 millones familias en 56,000 localidades rurales, y según evaluaciones técnicamente bien fundadas, “está probando ser un instrumento sumamente eficaz de la política social para enfrentar la pobreza extrema" (Cámara de Diputados, 2006b: 281).

Ernesto Zedillo continuó con la liberalización económica y política. Sobre esta última, durante su sexenio, en 1966, se llevó a cabo una reforma electoral que implicó fortalecer los órganos electorales al favorecer su autonomía y funciones, así como generar condiciones de mayor equidad en la competencia electoral. Esa reforma mostró efectos inmediatos en la representación política: en las elecciones de 1997, el PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados por primera vez y el primer Jefe de Gobierno del Distrito Federal fue Cuauhtémoc Cárdenas del Partido de la Revolución Democrática. Ese embate de la oposición se extendió hasta las elecciones presidenciales del año 2000, donde por primera vez se produjo una alternancia política en el país con el triunfo de Vicente Fox Quesada del Partido Acción Nacional. Así, el nuevo milenio trajo consigo un cambio relevante en el sistema político: el PRI perdió por primera vez la presidencia de la república, con lo que Ernesto Zedillo tuvo que entregarle la banda presidencial al primer presidente que no fue emanado del partido del régimen.

1.4.1. Vicente Fox Quesada
Vicente Fox Quesada inició su sexenio el 1 de diciembre del año 2000. En torno a su asunción se generaron altas expectativas, tanto por su condición de ser el primer presidente no emanado del PRI después de 71 años de existencia del partido del régimen, como por las grandes promesas que realizó durante su campaña: además de “sacar al PRI de Los Pinos”, crecer al 7% anual, crear un millón de empleos anuales, erradicar completamente la inseguridad y resolver el “problema de Chiapas” en 15 minutos.

Además, fue el primer presidente desde Gustavo Díaz Ordaz que no inició su gestión con alguna crisis económica o política. Todo lo contrario, ser el presidente de la alternancia le otorgaba un bono de legitimidad.

La reforma del sistema financiero para modernizar la regulación y las capacidades de supervisión (Cárdenas, 2012:298), la promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que derivó en la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, y la creación del Instituto Nacional de las Mujeres fue de lo más destacado que se llevó a cabo durante el sexenio 2000-2006 en términos de modificaciones al sistema político. Curiosamente, aunque la política social no parecía ocupar un lugar destacado en su agenda (Flamand y Moreno-Jaimes, 2015:217), en el sexenio de Vicente Fox se registraron acciones destacadas.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se estableció un apartado nombrado como política social. En dicho apartado se afirmó que la acción del “gobierno del cambio” (que es como se le identificó al gobierno foxista) tenía por fin último “mejorar la calidad de vida de los mexicanos, asegurar el pleno ejercicio de su libertad personal en un entorno de convivencia humana y de respeto a la naturaleza” (Presidencia de la República, 2001: 35). Más adelante, subrayó que se buscaba la emancipación y autosuficiencia individual, por lo que se colocará a “los individuos en el primer plano de su política social" (Presidencia de la República, 2001: 35). Se trata de la primera ocasión en que un PND subraya el individualismo y la individualidad como uno de los objetivos de la política social.

El PND 2001-2006 establece, asimismo, seis ejes de la política social foxista: el primero se refiere a los niveles de bienestar, se pretende evitar que existan grupos de población “cuyas condiciones de vida, oportunidades de superación personal y de participación social, se encuentren por debajo de ciertos umbrales” (Presidencia de la República, 2001:37). El objetivo, según se indica, es “romper el círculo vicioso de la pobreza que existe en todo el país”, por lo que planteó la continuidad de “programas y acciones específicas que transfieran recursos económicos y se canalicen para mejorar los servicios médicos y sanitarios; proporcionar respaldo educativo y capacitación” (Presidencia de la República, 2001: 37). Esas menciones claramente estaban destinadas al PROGRESA.

El segundo eje fue la equidad en los programas y la igualdad de oportunidades (nuevamente un concepto heredado de la administración anterior). Para ello, se planteó establecer criterios para la asignación de recursos donde se diera prioridad a los grupos y personas más vulnerables, que, según la visión foxista, son los indígenas, los niños, los ancianos y los discapacitados (Presidencia de la República, 2001:37).

En consonancia con la visión empresarial del nuevo presidente, el tercer eje de la política social fue la capacidad e iniciativa, el cual tenía la pretensión de “fomentar la actitud emprendedora e independiente de los ciudadanos” (Presidencia de la República, 2001:38). El cuarto eje fue la cohesión social para realizar acciones y programas que aumenten “la solidaridad de todos los mexicanos entre sí y con el bien común” (Presidencia de la República, 2001: 38). El quinto eje fue una concepción de desarrollo en armonía con la naturaleza, mientras que el último fue la confianza en la capacidad del gobierno y las instituciones.

Dentro del PND 2001-2006 también se prometió la meta de alcanzar la cobertura total en la educación preescolar y básica, así como la cobertura en educación media superior y superior “cercanas a las de los países con los que tenemos más contacto" (Presidencia de la República, 2001:36).

En el ámbito de la salud se prometió unificar los esfuerzos de las principales instituciones y sistemas de salud que existen en el país. También planteó la necesidad de perfeccionar los programas sociales para lograr incrementos de calidad y eficiencia que redunden en "mayor satisfacción de la población, en la atención de grupos excluidos y marginados y en mayor productividad de los recursos presupuestales destinados a su atención" (Presidencia de la República, 2001:61).

Al igual que en los sexenios previos, durante el gobierno de Vicente Fox también hubo programas sociales prioritarios, e incluso algunos emblemáticos, que concentraron el presupuesto asignado al rubro de desarrollo social. Tales fueron los programas Oportunidades y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura, que representaron más de la mitad del presupuesto federal de combate a la pobreza extrema en 2003 (Tetreault, 2012:55).

En el periodo de 2001 a 2006, se destacaron tres programas sociales: Microrregiones, Oportunidades y el Seguro Popular. En febrero de 2001 el presidente Fox creó, mediante decreto presidencial, el Programa para el Desarrollo Local, conocido como Estrategia de Microrregiones, que promovía el desarrollo de comunidades en rezago. Se concentraba en municipios de alta y muy alta marginación , con prioridad en población mayoritariamente indígena, para consolidar un piso básico de infraestructura, servicios y capital social a partir de localidades definidas como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), con la intención de que éstos fuesen detonadores de desarrollo para comunidades más pequeñas.

Se proyectó que el programa atendiera 263 microrregiones en 1,338 municipios en donde se ubicaban 2,966 CEC; en dichas localidades residían 4,949,734 personas (González Rodríguez, 2005:26-27). Las cinco entidades con el mayor número de microrregiones fueron, en ese orden, Oaxaca con 75, Chiapas con 24, Veracruz con 22, San Luis Potosí con 14 e Hidalgo con 12 (González Rodríguez, 2005:15-16).

Para el presidente Vicente Fox, la estrategia Microrregiones fue el instrumento de su gobierno para combatir de forma estructural el rezago y la marginación de los municipios en el país, tal como lo resaltó en sus últimos tres informes de gobiernos. Microrregiones se trató de una estrategia de coordinación interinstitucional, muy similar al estilo de la COPLAMAR e incluso del PROGRESA, que incluyó los componentes de salud, educación, vivienda, infraestructura social, participación social, comunicación y desarrollo regional, pero que “no logró la articulación de las acciones de las distintas entidades gubernamental” (CONEVAL, 2018:83).

El programa Oportunidades significó la continuidad del PROGRESA, tal y como fue anticipado en el PND 2001-2006. A finales el sexenio de Zedillo y del inicio de Fox se realizaron evaluaciones al PROGRESA por organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que fueron tan positivas que consideraron al programa como un modelo de exportación (Banegas y Mora, 2012),

Cuatro parecen ser las razones que hicieron de Oportunidades una referencia a nivel internacional. Primero, su éxito en materia de canalización de recursos sociales a los hogares más pobres. Segundo, el logro de una amplia cobertura social a un costo muy reducido. Tercero, la operación de un esquema efectivo de contraprestaciones de los hogares que asegura que una parte sustantiva de los recursos transferidos son invertidos en la acumulación de capital humano de las generaciones futuras. Y, cuarto, la puesta en marcha, desde su inicio, de un ambicioso sistema de evaluación del impacto del programa. (Banegas y Mora, 2012:42)

Ante esto, el gobierno de Vicente Fox decidió no sólo conservarlo, sino también ampliarlo. En 2002, el PROGRESA cambió de nombre a Programa Nacional de Desarrollo Humano Oportunidades. El programa Oportunidades prácticamente mantuvo el esquema original del PROGRESA, pero realizó algunos cambios para expandir su incidencia: en primer lugar, cambió su población objetivo de familias en pobreza extrema a familias en pobreza, para abarcar no solo familias del ámbito rural, también a familias de zonas semiurbanas y después a las zonas metropolitanas de las grandes ciudades del país (ASF, 2015).

El apoyo educativo también se innovó: las becas para educación básica se ampliaron hasta la educación media superior y se incorporó el componente Jóvenes con Oportunidades, el cual otorgó apoyo financiero a estudiantes que terminaran el nivel medio superior para ayudarlos a sufragar estudios superiores, iniciar un negocio o invertir en algún patrimonio.

Otro componente fue el Apoyo a Adultos Mayores, el cual se sumó en 2006 para otorgar transferencias monetarias a adultos de 70 años o más que fueran, además, integrantes de familias afiliadas al programa. Esta adición fue la respuesta del gobierno foxista al programa de transferencias monetarias que había instaurado en la Ciudad de México el entonces Jefe de Gobierno, Andrés Manuel López Obrador, en el año 2001, y que fue generando enormes adeptos en la población mexicana.

Asimismo, su presupuesto fue aumentando exponencialmente: de un presupuesto de 4,642.8 millones de pesos constantes, en el 2000 ascendió hasta 22,732.1 millones de pesos en 2006 (ASF, 2015:173). Es decir, un incremento de 391.1%. Ese aumento presupuestal incidió en el alcance de la cobertura, pues de 2,476 familias que se atendieron en el año 2000, se amplió a 5,000 para el año 2006 (ASF, 2015:178).

Por su parte, el programa Seguro Popular se creó con el propósito de alcanzar la cobertura universal en salud, pero “no pretendía, en lo inmediato, integrar a los servicios de salud de los sectores contribuyentes sino solamente inscribir a las personas en un programa que operarían las secretarías de salud de los estados" (Bizberg y Flamand, s.f.: 9-10).

Posterior al programa piloto en 2002, el Seguro Popular inició formalmente en 2004 con las reformas a la Ley General de Salud, a partir de las cuales se creó el Sistema de Protección Social en Salud para garantizar los servicios de salud combinando el financiamiento federal con la provisión descentralizada de los servicios de salud estatales (Bizberg y Flamand, s.f.: 20). El propósito fue que el Seguro Popular cubriese de forma gradual a la población sin seguridad social, fundamentalmente, población desempleada, trabajadora del sector informal y trabajadora por cuenta propia. Estos grupos, junto con sus familias, representaban aproximadamente la mitad de la población en ese momento. Se planteó así que el seguro popular garantizaría “el acceso a cerca de 100 intervenciones que cubren más de 90% de las causas de atención ambulatoria y cerca de 70% de las causas de atención hospitalaria de las instituciones públicas” (Gómez y Ortiz, 2004).

El Seguro Popular, entonces, surgió como el principal instrumento para ofrecer protección financiera y servicios en materia de salud a la población no asegurada y de menores recursos del país. Su diseño se orientó a financiar un paquete de servicios personales de salud de primer y segundo nivel (atención ambulatoria y hospitales generales) y de atención de tercer nivel, que los afiliados recibirían sin tener que efectuar desembolsos cuando obtuviesen la atención médica (Bizberg y Flamand, s.f.: 20). Tal esquema de atención tenía la finalidad de atajar los catalogados “gastos de bolsillo” y "catastróficos", los cuales disminuyen su patrimonio y pueden empujar a los hogares a la línea de pobreza o profundizar tal condición (Frenk y Gómez-Dantés, 2008). Debido a que debía funcionar como un seguro de salud público y voluntario en el que se combinaba financiamiento federal y estatal, así como la provisión de servicios de salud descentralizados a través de los sistemas estatales, el Seguro Popular tenía como condición necesaria la coordinación intergubernamental (Cortés, 2021:22).

Por último, hubo dos construcciones institucionales relevantes en materia de política social durante el sexenio de Vicente Fox: la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).

El 20 de enero de 2004, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la LGDS, la cual se convertiría en la primera normativa en el país para regular las estrategias, políticas y acciones en el ámbito del desarrollo social. La LGDS fundamentó la elaboración del enfoque multidimensional de la pobreza y el enfoque de derechos en las políticas sociales, es decir, la concepción de la pobreza como un fenómeno multicausal —más allá del mero factor económico— y de la población beneficiaria como sujetos de derecho. Tales orientaciones no sólo se quedaron en el ámbito conceptual, sino que se tradujeron en consecuencias prácticas: la elaboración de intervenciones de política social integrales que incidan en los múltiples factores causantes de la pobreza y los derechos que puedan ser exigibles ante las autoridades. Además, la LGDS incluyó la evaluación constante de los programas, la creación del CONEVAL, y estableció que el gasto destinado a los programas sociales tendrá que aumentar cada año, al menos proporcionalmente con la inflación.

Como se ha señalado, la LGDS, específicamente el apartado sobre la evaluación de la política social, determinó la creación del CONEVAL como una instancia con autonomía técnica y de gestión que tiene el objetivo de evaluar la política de desarrollo social. Se trató de un organismo creado con el propósito de que la política social del gobierno federal fuese más eficiente, efectiva, coherente y transparente.

En suma, el sexenio de Vicente Fox fue de los periodos presidenciales con el mayor número de creaciones institucionales relacionadas con el desarrollo social y donde se planteó, por primera vez y con mayor claridad, la intención de articular acciones con miras a la universalización de la seguridad social.

En el mensaje con motivo de su sexto informe de gobierno, Vicente Fox señaló que durante su gobierno se trabajó para que millones de personas hicieran valer su derecho a la alimentación, la salud, la educación y la vivienda. Si bien es cierto que la pobreza alimentaria y de patrimonio bajaron de 24.1% y 53.7% respectivamente en el 2000 al 14% y 42.9%, en el 2006 (INEGI s.f.-c), no hubo una mejor articulación de la política social, por ejemplo, el programa Oportunidades no se vinculó con el Seguro Popular, aunque ambos atendían el componente de la salud (Franco y Canela, 2016:165-166).

Luego de la finalización del sexenio foxista no habría alternancia y el PAN se mantuvo en la presidencia del país durante el siguiente periodo de gobierno, el cual inició, como ya era costumbre, con una turbulencia en el sistema político.

1.4.4. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa
El gobierno del segundo presidente panista inició en un contexto agitado. Luego de que en las elecciones presidenciales del 2006 se declaró el triunfo del candidato panista por una diferencia de 0.56% de votos —el margen más estrecho en una elección presidencial en la historia del país— con respecto al candidato de la Coalición por el Bien de Todos (integrada por el Partido de la Revolución Democrática, el Partido del Trabajo y Convergencia por la Democracia) Andrés Manuel López Obrador, éste impugnó los resultados por, alegó él, fraude [15]. Reclamó un conteo que fuera “voto por voto, casilla por casilla" y emprendió, junto con sus seguidores, acciones de protesta para oponerse al resultado de la elección presidencial.

Con tal de impedir la asunción del segundo presidente panista, se llevaron a cabo muchas acciones de protesta: un campamento instalado en la avenida Paseo de la Reforma durante mes y medio, el impedimento de que Vicente Fox rindiera su último informe en la Cámara de Diputados y la auto proclamación de Andrés Manuel López Obrador como “presidente legítimo" de México en la plancha del Zócalo. De manera que, llegada la toma de protesta del presidente panista, fue antecedida por un zafarrancho entre legisladores, hubo olvidos en los protocolos y duró sólo quince minutos. Fue la más breve y la menos pacífica asunción presidencial en la historia del país.

Así pues, Felipe de Jesús Calderón Hinojosa inició su presidencia con una crisis política y de legitimidad. Durante su sexenio se llevaron a cabo diversas creaciones y modificaciones: en 2007, se realizó una reforma electoral que atendió aspectos surgidos durante el proceso electoral de 2006 (prohibición de campañas de difamación, recuento de votos, resolución de quejas), así como una reforma sobre información pública y protección de datos personales. En 2008, se eliminó la obligación del presidente de la república para asistir a la apertura de sesiones del Congreso, sólo bastaba con presentar su informe de labores por escrito; en ese mismo año, también se hicieron reformas al sistema penal acusatorio y en materia de fiscalización del gasto público. En 2009, se agregó el derecho a la protección de datos personales y el derecho al acceso a la cultura. En 2011 se realizó una relevante reforma constitucional en materia de derechos humanos que obligó a las autoridades a promoverlos y garantizarlos en su accionar, además del reconocimiento del derecho al deporte. En su último año de gobierno, se incorporó a la constitución el derecho al acceso al agua, la consulta e iniciativa popular, y la determinación de que en todas las acciones del Estado se debe velar el principio de interés superior de la niñez (Soberanes, 2020).

Pero por lo que más se recuerda este sexenio, sin duda, fue el incremento de la violencia debido a la política calderonista de combatir al narcotráfico, lo que se conoció como la Guerra contra el narco, que resultó en cifras alarmantes: de 1990 a 2007, se presentó una disminución sostenida de los homicidios, pero entre 2008 y 2011, se registró un máximo histórico en las tasas de homicidios en el país: 8.1 homicidios por cada 100,000 habitantes en 2007, y en 2011 la tasa llegó a 23.5 homicidios por cada 100,000 habitantes (INEGI, 2019:1-2).

En materia económica, durante el sexenio calderonista se vivió una de las inflaciones más bajas de la historia, una acumulación récord de reservas internacionales y una deuda pública estable a pesar de que el promedio del PIB en dicho sexenio fue de 1.9% (Ortega y Somuano, 2015: 6). Esto se explica en parte por la crisis financiera de Estados Unidos que surgió en 2008, la cual tuvo severos impactos en el país. Por ejemplo, en datos del INEGI el PIB cayó -7% del cuatro trimestre de 2008 al primer trimestre de 2009 (2024) y la tasa de desempleo, según la plataforma de Proyectos México (2022), pasó de 3.5% de la población económicamente activa en 2008, a 5.1% en 2009; al final del sexenio solo pudo reducirse hasta el 4.9%.

En términos de política social, en el sexenio calderonista se pueden describir numerosas acciones, aunque como se verá, tuvieron un talante de continuidad. En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se estableció que el desarrollo humano sustentable era el principio rector del plan y, dándole continuidad al encuadramiento conceptual de la política social desde 1994, se asentó que la igualdad de oportunidades era uno de los ejes de la política social del plan (Presidencia de la República, 2007: 9). Del mismo modo, se reiteró el enfoque de concepción de la pobreza como un proceso transgeneracional que la política social debe buscar romper (Presidencia de la República, 2007:9).

Así entonces, la finalidad de la política social de la administración calderonista era “lograr el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través de la igualdad de oportunidades”, lo que el gobierno federal buscó a través de la política social: “dar oportunidades en forma equitativa y que éstas permitan resolver las causas más profundas de la pobreza” (Presidencia de la República, 2007: 55). Los ámbitos en donde el gobierno indicó que debía haber igualdad de oportunidades eran la salud, la educación, la alimentación, la vivienda y los servicios básicos (Presidencia de la República, 2007:55).

Un par de enunciaciones destacadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012 fueron, en primer lugar, la afirmación de que "la política social debe estar en estrecha relación con la política económica” (Presidencia de la República, 2007:55), lo cual reconoció el sesgo de sojuzgamiento de la política social a la política económica. La segunda enunciación destacada es la aseveración de que el principal instrumento del gobierno para reducir las desigualdades "y construir un mejor país es el gasto público” (Presidencia de la República, 2007: 56), con lo que se reafirmó públicamente la facultad de redistribución desde el Estado mediante el gasto público.

Los principios rectores que se establecieron para la política social del segundo gobierno federal panista fueron focalizar recursos en los programas más efectivos, utilizar sistemas de evaluación y seguimiento para mejorar los programas, buscar la coordinación de acciones entre dependencias y niveles de gobierno, privilegiar las acciones que eleven las capacidades de las personas pobres en el mediano y largo plazo, contar con un padrón único de beneficiarios para mejorar la cobertura, buscar sinergias y complementariedad de los programas para evitar duplicidades, y transparentar el ejercicio de los recursos (Presidencia de la República, 2007:56).

Por último, el PND 2007-2012 dispuso de 23 objetivos relacionados con el eje de igualdad de oportunidades, los cuales están conectados con los ámbitos de la superación de la pobreza, la salud, la educación, los pueblos indígenas, la igualdad entre hombres y mujeres, los grupos vulnerables, la familia, niños y jóvenes, y la cultura, arte, recreación y deporte.

En el ámbito de la superación de la pobreza se asentaron tres objetivos: 1) la reducción significativa del número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas no asistencialistas para que adquieran capacidades y generen oportunidades de trabajo; 2) el apoyo a la población más pobre para que eleven sus ingresos y mejoren su calidad de vida con proyectos productivos; y 3) frenar la expansión desordenada de las ciudades para facilitar el acceso a servicios y equipamientos (Presidencia de la República, 2007:58-62). La triada para superar la pobreza, según el gobierno de Felipe Calderón, fueron: políticas para generar oportunidades, aumento de ingresos y servicios.

En cuanto a la salud se plantearon cinco objetivos: mejorar las condiciones de salud de la población; brindar servicios eficientes, con calidad, calidez y seguridad para el paciente; reducir las desigualdades en los servicios de salud con intervenciones focalizadas en comunidades marginadas; evitar el empobrecimiento de la población por motivos de salud mediante el aseguramiento médico universal; y garantizar que la salud contribuya a la superación de la pobreza (Presidencia de la República, 2007:65). Más allá de que hay objetivos que son reiterativos (el primero será resultado de los posteriores y el último es una obviedad), sobresalen los objetivos de focalizar servicios de salud y buscar el aseguramiento médico universal.

En el terreno educativo se proyectaron seis objetivos: 1) elevar la calidad educativa; reducir las desigualdades regionales, de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas; 2) impulsar el uso de nuevas tecnologías en el sistema educativo; 3) promover la educación integral en el sistema educativo; 4) fortalecer el acceso y permanencia en el sistema de enseñanza media-superior; 5) ampliar la cobertura, favorecer la equidad; y 6) mejorar la calidad de la educación superior (Presidencia de la República, 2007:69).

En cuanto a la atención a los pueblos indígenas, se concibió un solo objetivo, el cual reiteró la tradición indigenista: incorporar plenamente a los pueblos y comunidades indígenas al desarrollo económico, social y cultural del país (Presidencia de la República, 2007: 83). Sobre los grupos vulnerables se ideó el objetivo de abatir la marginación y el rezago que enfrentan para proveer igualdad y oportunidades que les permitan desarrollarse (Presidencia de la República, 2007:87).

En relación con la igualdad entre hombres y mujeres también se planteó un único objetivo para reiterar las enunciaciones colmadas de obviedad: eliminar cualquier discriminación por motivos de género y, claro está, garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Presidencia de la República, 2007:83). En cuanto a la atención de la familia, niños y jóvenes, se diseñaron tres objetivos: 1) desarrollar una política pública dirigida a la familia para promoverla como ámbito natural de prevención y desarrollo 2) instrumentar políticas públicas transversales para el desarrollo integral de los jóvenes, y 3) promover el desarrollo sano e integral de la niñez mexicana (Presidencia de la República, 2007: 90-91). En las enunciaciones sobre la familia se evidenció tanto la visión como la relevancia que le otorgaba el presidente Calderón y su partido político.

Por último, con respecto a la cultura, el arte, la recreación y el deporte, los últimos tres objetivos del área de igualdad de oportunidades del PND 2007- 2012 señalaron que, 1) todos los mexicanos deben de tener acceso al disfrute tanto de manifestaciones artísticas como del patrimonio cultural, histórico y artístico del país, 2) impulsar la creación de opciones para la recreación y el entretenimiento, y 3) fomentar una cultura de recreación para que la población realice algún ejercicio físico o deporte de manera regular (Presidencia de la República, 2007:91).

Para instrumentar las concepciones y objetivos del PND 2007-2012, el gobierno del presidente Calderón diseño una estrategia que nombró Vivir Mejor. Dicha estrategia se planteó con el objetivo de coordinar las acciones del gobierno federal a través de promover la complementariedad de los tres órdenes de gobierno para así evitar la dispersión y la subutilización de los recursos públicos (Franco y Canela, 2016:166). Vivir Mejor se enfocó en tres líneas de acción: el desarrollo de capacidades básicas, la consolidación de una red de protección social y el establecimiento de “puentes comunicadores hacia un desarrollo económico sostenido y sustentable” (Gobierno Federal, 2007: 26). En su documento rector se estableció que la estrategia Vivir Mejor “toma en cuenta los programas existentes y los complementa con acciones nuevas que se irán incorporando” (Gobierno Federal, 2007:26). Entre esas acciones novedosas destacan los referentes a ampliar la oferta educativa en los niveles de educación media superior y superior mediante el otorgamiento de becas y la ampliación de la infraestructura, también el universalizar el acceso a los servicios de salud pública en un plazo de tres años y por último la intención de formar y fortalecer fondos de apoyo a personas vulnerables.

En el sexenio calderonista, además, existieron programas sociales que, por su alcance y presupuesto, resultaron ser los más emblemáticos del sexenio: Oportunidades, 70 y más, y el Seguro Popular. El programa Oportunidades fue la continuación, por tercer sexenio consecutivo, del programa PROGRESA de 1997 con algunas modificaciones importantes que se nombrarán a continuación.

Debido a la crisis económica de 2008 se incrementaron los precios de los alimentos y hubo un declive en el mercado laboral, por lo que el poder adquisitivo de los ingresos se vio afectado, lo cual desencadenó un aumento de la población en situación de pobreza. Como medida auxiliar a este problema, dentro del programa Oportunidades se incorporó el componente de apoyo alimentario Vivir Mejor, el cual se planteó como un auxilio económico transitorio para compensar la disminución del poder adquisitivo, pero posteriormente se integró a la transferencia condicionada habitual para la alimentación (Franco y Canela, 2016:167).

Otras tres nuevas ayudas que se introdujeron a Oportunidades fueron, en 2008, la creación del “componente energético", que implicó una transferencia monetaria mensual a las familias beneficiadas para atenuar los gastos realizados en el consumo de fuentes de energía (luz, gas, carbón, leña, combustible, etcétera). Además, en 2010 se añadió el Apoyo infantil Vivir Mejor, que se destinó a ofrecer apoyo económico a las familias por cada hijo con rango de edad entre los cero y los nueve años. Y, al final del sexenio, se incluyó el otorgamiento de becas para niñas y niños de primero y segundo de primaria (Ordóñez, 2017:113).

El presupuesto de Oportunidades aumentó de 26,210.7 millones de pesos constantes en 2007, a 60,518.4 millones de pesos constantes en 2012 (ASF, 2015: 173). No obstante, ese aumento del 130% no tuvo un alto impacto en las familias atendidas por el programa, pues éstas pasaron de 5,000 en 2007 a 5,845 en 2012 (ASF, 2015:178); es decir, en el sexenio de Felipe Calderón solo hubo un aumento de 16.9% de las familias atendidas por el programa Oportunidades.

Un cambio relevante en Oportunidades fue la incorporación de un nuevo componente para Adultos Mayores que otorgó transferencias monetarias a personas de 70 años o más que fueran parte de las familias afiliadas al programa y se encontraran en pobreza alimentaria y de capacidades. No obstante, como este dejaba fuera a la mayoría de los adultos mayores que requerían de protección (Bizberg y Flamand, s.f.: 25), en 2007 se implementó el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en zonas rurales, conocido como 70 y más.

El programa 70 y más surgió con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores por medio de una pensión económica de tipo no contributivo y con acciones para atender el deterioro de la salud física y mental de dicha población. Al comienzo se benefició a todos los adultos mayores de 70 años que habitaban en localidades menores de 2,500 habitantes —en 2009 se extendió a zonas de hasta 30,000 habitantes—. La creación de este programa evocó, en la opinión pública, el programa para pensión de adultos mayores creado por Andrés Manuel López Obrador cuando fue Jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal.

El tercero de los programas emblemáticos significó también la continuidad de uno creado en la administración anterior: el Seguro Popular, aunque éste también tuvo algunas modificaciones, como la incorporación del Seguro Médico para una Nueva Generación (que implicó el aseguramiento de los niños que hubiesen nacido a partir del 1 de diciembre de 2006, inicio del sexenio de Calderón). Además, gracias a un cambio en el mecanismo de financiamiento, aumentó el número de familias aseguradas (Flamand y Moreno, 2015:231), con lo que el programa avanzó con su cobertura al pasar de 5.3 millones de afiliados en 2004, a 49.1 millones de afiliados en 2011 (Bizberg y Flamand, s.f.: 21).Además de esto, el Seguro Popular contribuyó a la protección financiera (disminución del gasto de las personas en salud) al lograr un equilibrio en la aplicación de los recursos públicos entre la población asegurada y la no asegurada, y a mejorar la distribución territorial del gasto público federal en salud (Flamand y Moreno, 2015:235). A pesar de eso, se ha cuestionado que dicho programa tuvo una escasa cobertura en el ámbito rural y los servicios que ofreció solían ser de baja calidad (Ordóñez, 2012:232).

Por último, una acción relevante en el sexenio calderonista se realizó en el ámbito de la medición de la pobreza. Anteriormente se establecía un modelo unidimensional de medición de la pobreza basado en el ingreso que consideraba tres tipos de pobreza: alimentaria, de capacidades y de patrimonio. No obstante, derivado de la LGDS, el CONEVAL asumió el mandato de medir la pobreza a través de múltiples dimensiones: ingreso corriente per cápita, rezago educativo promedio en el hogar, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda digna y decorosa, acceso a los servicios básicos en la vivienda digna y decorosa, acceso a la alimentación nutritiva y de calidad, grado de cohesión social y grado de accesibilidad a carretera pavimentada (Presidencia de la república, 2022: art. 36). Así:

La población en situación de pobreza multidimensional será aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los bienes y los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente carencia en al menos uno de los siguientes seis indicadores: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación. (CONEVAL, 2010b: título segundo, art. octavo)

Luego de un amplio trabajo que incluyó recomendaciones de expertos, consultas y una propuesta discutida en seminarios, el CONEVAL presentó una metodología de medición de la pobreza que buscaba cumplir con las disposiciones legales, ser sensible a la problemática social mexicana y estar fundamentada en sólidos criterios metodológicos (CONEVAL, 2010b: 17), la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 2010.

Si bien significó un paso muy relevante para la comprensión, análisis e intervención del Estado mexicano para atender el problema público de la pobreza, un análisis del especialista Julio Boltvinik sobre la metodología de medición multidimensional de pobreza del CONEVAL concluyó que, si bien amplió el espectro de variables e instituyó la obligación de los gobiernos de medir la pobreza, tiende a la subestimación. Tal subestimación de la pobreza ocurre por cuatro razones: 1) la adopción del criterio de intersección como criterio final de pobreza multidimensional, es decir, que implica concebir la pobreza como una situación de carencias en todas las dimensiones, por lo que para ser pobre hay que estar por debajo de todos los umbrales; 2) la exclusión de muchos indicadores de necesidades básicas insatisfechas, como un retrete con conexión de agua, la frecuencia del flujo de agua, teléfono doméstico, etcétera; 3) umbrales muy bajos en todas las dimensiones de “derechos sociales”; y 4) una línea de bienestar muy baja (Boltvinik, 2014:58).

Con este balance de la política social del sexenio de Calderón, se puede afirmar que sus instrumentos rectores no definieron con claridad un horizonte conceptual común y que incluso el enfoque de derechos se diluyó (Valencia, Foust y Tetreault, 2012:81). Para afrontar los estragos de la crisis económica de 2008, el gobierno federal respondió con acciones de política social: aumento del presupuesto y la ampliación de cobertura de programas sociales como Oportunidades, Seguro Popular y Empleo Temporal; sin embargo, “en cuanto a su diseño estas medidas fueron insuficientes para proteger a los más vulnerables [...] sus acciones no contuvieron el aumento de la pobreza” (CONEVAL, 2012:54). Por tanto, la crisis “evidenció la falta de instrumentos para proteger a la población que es más vulnerable frente a estos riesgos coyunturales” (CONEVAL, 2012:55).

Más allá de la crisis económica se concluyó que, aunque se generaron muchos programas de desarrollo social, se legó un sistema de protección social sin integración y con problemas de concepción a nivel global, donde las políticas de desarrollo social no se asociaron a los derechos, no se benefició a todos los mexicanos, el nivel de acceso y calidad de los programas fue desigual y la coordinación y complementariedad entre entidades y dependencias fueron débiles para la entrega de beneficios a la población pobre (CONEVAL, 2012:190).

Por si fuera poco, se apreció una gran dispersión en los programas sociales, lo que propició duplicidad al existir un gran número de ellos dirigidos a atender carencias similares (CONEVAL, 2012:153-157). Por último, en un análisis sobre progresividad y regresividad del gasto social [16] durante el sexenio calderonista, se concluyó que “el gasto público en alimentación es altamente progresivo, el gasto en educación es moderadamente progresivo, el gasto en salud es prácticamente neutral, mientras que los recursos públicos ejercidos en bienestar económico y seguridad social (pensiones) son regresivos en términos absolutos" (CONEVAL, 2012:199).

Concluyó el sexenio del segundo presidente panista en 2012 y se cedió la banda presidencial a un miembro del otrora partido del régimen, volviendo así a ocupar la primera magistratura después de 71 años de gobierno y 12 años de espera. Con el regreso del PRI a la residencia oficial de Los Pinos también habría algunos cambios en la política social mexicana.

1.4.1. Enrique Peña Nieto
El 1 de diciembre de 2012 asumió la presidencia del republica Enrique Peña Nieto, un miembro del PRI que fue gobernador del Estado de México. Su mandato presidencial estuvo caracterizado por episodios de descomposición social y política que tuvo su momento más fatal con la desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa en el municipio de Iguala, Guerrero, donde estuvieron involucradas las policías estatales y municipales, así como el crimen organizado.

Una segunda caracterización del sexenio peñanietista, sobre todo durante su primer tercio, fue la negociación y apropiación de las llamadas reformas estructurales para continuar con las reformas de tercera generación destinadas al fortalecimiento de Promoción de Exportaciones Manufactureras (PEM). Se trató de darle continuidad a:

La tradición modernizadora de los gobiernos posteriores a 1982, cuando se cerró el capítulo de la Industrialización vía Sustitución de Importaciones (ISI), se corrigió la expansión fiscal de los gobiernos de Luis Echeverría (1970-1976) y José López Portillo (1977-1982) y se implantó el modelo PEM, el cual descansaba en la búsqueda de competitividad frente al exterior mediante una serie de reformas estructurales, de alguna manera caracterizadas por etapas. (Gutiérrez, 2016:28)

Desde el agotamiento del modelo ISI, y para liberar la economía, se han realizado de tres generaciones de reformas. Las de primera generación fueron de carácter macroeconómico: estabilización de precios, control del déficit del sector público, renegociación de la deuda externa, apertura comercial, apertura a la inversión extranjera directa y redimensionamiento del sector público, las cuales se llevaron a cabo durante el gobierno de Miguel de la Madrid. Las reformas de segunda generación se enfocaron en consolidar acciones macroeconómicas y propiciar cambios en el ámbito microeconómico: telefonía fija e inversión extranjera (1989), banca comercial (1990), Ley agraria, minería, competencia económica, metrología y normalización (1992), autonomía del Banco de México (1994), inicio del Tratado de Libre Comercio (1994), transición del régimen de tipo de cambio fijo al flexible, reforma a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, privatización de los servicios aeroportuarios (1995), los puertos marítimos y servicios satelitales (1996), las industrias ferrocarrilera (1997) y del gas natural (1998), así como la reforma del sistema privado de pensiones (1997); todas estas se llevaron a cabo durante las presidencias de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo (Gutiérrez, 2016:28).

Para continuar con dicho proceso reformador, Enrique Peña Nieto emprendió las reformas de tercera generación las cuales nombró como estructurales, centradas en el diseño y consolidación de marcos regulatorios con el objetivo de fomentar la competencia económica, la inversión privada, la productividad, e incluso el fortalecimiento del sistema democrático. El proceso de aprobación de las reformas peñanietistas implicó 58 cambios a la CPEUM, 81 modificaciones a las leyes secundarias y la creación de tres nuevas instituciones de gobierno. Como resultado, se concretaron 11 de sus reformas propuestas: reforma laboral, reforma energética, reforma en competencia económica, reforma en telecomunicaciones y radiodifusión, reforma hacendaria, reforma educativa, reforma a la Ley de Amparo, creación del nuevo sistema penal acusatorio, reforma política-electoral y reforma en materia de transparencia [17].

El presidente Peña Nieto logró impulsar exitosamente su agenda de reformas a tal grado que consiguió construir un acuerdo con los principales partidos (PRI, PAN y PRD) que se identificó como el Pacto por México. Precisamente, y para entrar en materia, uno de los acuerdos de ese pacto, nombrado Sociedad de Derechos y Libertades, se refirió específicamente a las propuestas de política social y como resultado agruparon seis compromisos en dos propuestas generales: la creación del Sistema de Seguridad Social Universal y del Sistema de Programas de Combate a la Pobreza (Presidencia de la República, 2012) [18].

La propuesta del Sistema de Seguridad Social Universal buscaba crear una red de protección social con el objetivo de garantizar el derecho a la salud a cualquier mexicano y, sin importar su condición social o estatus laboral, otorgar un conjunto de beneficios sociales procurados por el Estado. Este sistema incorporaría cuatro ámbitos: el acceso universal a los servicios de salud, la pensión para adultos mayores de 65 años que no cuenten con un sistema de ahorro para el retiro o pensión, el seguro de desempleo y el seguro de vida para jefas de familia (Presidencia de la República, 2012:1).

Por su parte, la propuesta del Sistema de Programas de Combate a la Pobreza buscó eliminar el sesgo asistencial y el uso electoral de los programas sociales, así como garantizar el derecho universal a la alimentación. Es decir, se planteó que los recursos del Estado llegaran directamente a la población, sin condicionantes para garantizar tanto la transparencia de su ejercicio como el cumplimiento de la alimentación como un mínimo fundamental (Presidencia de ¡a República, 2012:2).

Ambas propuestas de política social fueron significativas porque plantearon el componente de la universalidad en la seguridad social y proyectaron eliminar el sesgo asistencial y el uso electoral de los programas sociales.

Por otra parte, en 2014 se redactó una propuesta de Ley de Pensión Universal para Adultos Mayores y otra de Seguro de Desempleo, mismas que se estancaron en la Cámara de Senadores y, debido al recorte presupuestal causado por la caída de los precios internacionales del petróleo, finalmente fueron descartadas (Gutiérrez, 2016: 54). De esta forma, las propuestas estructurales para reformar el régimen de política social mexicano se quedaron en simples intenciones por lo que, a excepción del seguro para jefas de familia y el derecho a la alimentación como se verá más adelante, durante el sexenio peñanietista se incumplió con las propuestas principales al respecto.

Al igual que los cinco presidentes que le precedieron, Enrique Peña Nieto formuló su Plan Nacional de Desarrollo donde asentó su visión, objetivos y estrategias para procurar el desarrollo del país. En el PND 2013-2018, después que en el diagnóstico se afirmó que el país enfrentaba barreras que limitaban su desarrollo, se estableció que el objetivo principal era "llevar a México a su máximo potencial" (Presidencia de la República, 2013: 9). Luego de asegurar que “una constante presente en la historia de éxito a nivel internacional ha sido el dinamismo de la productividad" (Presidencia de la República, 2013:8), se estableció entonces que la estrategia general es elevar la productividad para conseguir el objetivo del PND 2013-2018 ya que sólo a través de un crecimiento económico amplio, sostenido e incluyente, se logrará el desarrollo al que aspira la sociedad mexicana.

En el diagnóstico del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el desarrollo se considera como sinónimo de crecimiento económico. Esa prioridad hacia el terreno económico se evidencia a lo largo de todo el plan pues, además de que esta condición es la primera en enunciarse en cada apartado, todas las barreras que limitan el desarrollo de México, según el diagnóstico general del plan, están versadas y articuladas en función de la economía. De esta manera, las áreas de oportunidad del país se identificaron como la fortaleza institucional, el desarrollo social, el capital humano, la igualdad de oportunidades y la proyección internacional, las cuales se expusieron en función del crecimiento económico y la productividad. Para el plan nacional peñanietista, el bienestar social está sojuzgado a la economía tanto en su relevancia como en su alcance. (Martínez Espinoza, 2021d: 187).

En el PND 2013-2018 se proyectaron cinco metas nacionales: México en paz, México incluyente, México próspero, México con educación de calidad y México con responsabilidad global. Esas metas se vincularon a tres estrategias transversales: democratizar la productividad, gobierno cercano y moderno, y perspectiva de género. Incluyó además 31 objetivos específicos, 118 estrategias, 819 líneas de acción y 14 indicadores, lo cual resultó novedoso, pues por primera vez un PND incorporó indicadores específicos de seguimiento para cada uno de los ejes o metas nacionales, ya que los planes anteriores les dejaban dicha tarea a los programas nacionales, sectoriales y por dependencia (1BD Senado, 2015:5).

El enfoque, estrategia, objetivos e indicadores de la política social se ubicaron en la meta México incluyente, donde se propuso “enfocar la acción del Estado mexicano en garantizar el ejercicio de los derechos sociales y cerrar las brechas de desigualdad social El objetivo es que el país se integre por una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad sustantiva" (Presidencia de la República, 2013: 21). Así enunciada, esta meta “incorpora una concepción explícita de derechos sociales —definidos en planes nacionales y sectoriales— que entiende que mediante el ejercicio pleno de éstos el ciudadano se convierte en titular de derechos frente al Estado garante de su bienestar" (CONEVAL, 2015b: 71).

Para esta meta se plantearon 5 objetivos: garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales para toda la población, transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente, asegurar el acceso a los servicios de salud, ampliar el acceso a la seguridad social y proveer un entorno adecuado para el desarrollo (Presidencia de la República, 2013:69), Mientras que los indicadores para esta meta fueron dos: carencias de la población en extrema pobreza (rezago educativo, carencia por acceso a los servicios de salud, por acceso a la seguridad social, por calidad y espacios en la vivienda, por acceso a los servicios básicos en la vivienda, y por acceso a la alimentación) e inseguridad alimentaria (Presidencia de la República, 2013:115).

La política social en este sexenio fue catalogada por el propio gobierno federal como de "nueva generación" porque se fundamenta en planteamientos basados en los derechos sociales, se asienta en los derechos humanos de la CPEUM y está dirigida a alcanzar una sociedad de derechos ciudadanos y humanos plenos (SEDESOL, 2013:10-25).

Como se ha mostrado previamente, los planteamientos de política social pueden ser significativos en el papel, pero necesitan respaldarse en instancias, presupuestos, acciones e implementaciones coherentes, sistemáticas y contundentes. En el sexenio peñanietista destacaron tres medidas de política social: la Cruzada Nacional contra el Hambre, el Prospera y el Seguro de Vida para Jefas de Familia.

El 1 de diciembre de 2012, en su toma de posesión como presidente de la república, Enrique Peña Nieto señaló varias decisiones iniciales que tomaría al asumir el cargo. Una de ellas, a partir de reconocer que era “inaceptable que millones de mexicanos padezcan hambre”, indicó que había dado instrucciones a la Secretaría de Desarrollo social para que en un lapso de sesenta días se pusiera en marcha la Cruzada Nacional contra el Hambre (Excelsior, 2012). Una vez formalizada, la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNcH) pactó cumplir con cinco objetivos: la erradicación del hambre, la erradicación de la desnutrición infantil, el aumento de la producción de alimentos, la minimización de las pérdidas de alimentos y la promoción de la participación comunitaria para la erradicación del hambre (SEDESOL, 2013b).

La CNcH también se planteó como una estrategia para la inclusión y el desarrollo social mediante la conjunción de recursos, instancias y esfuerzos, pues se estableció que se implementaría en tomo a cuatro tipos de instancias de coordinación que irían del ámbito federal, estatal, municipal y comunitario, y sería apoyada por cerca de 70 programas del gobierno federal (Martínez Espinoza, 2019b: 117).

En su último informe de gobierno, el presidente Peña Nieto aseguró que la CNcH arrojó “resultados positivos tanto en la disminución del número de personas que padecían el problema como por significar una experiencia de coordinación interinstitucional” (Presidencia de la República, 2018:186), pero, al contrastar las evidencias disponibles sobre el diseño y desempeño de la CNcH, tal afirmación resultó excesiva. En cuanto a su diseño, la CNcH fue deficiente en términos de conceptualización de la seguridad alimentaria, atención integral de derechos sociales, identificación y atención de beneficiarios, e institucionalización de procesos de coordinación interinstitucional (Martínez Espinoza, 2019b: 120). Con respecto a sus resultados, la CNcH estableció ocho indicadores para medirlos: 1) porcentaje de población en condición de pobreza extrema de alimentación; 2) prevalencia de desnutrición crónica (talla para la edad) en menos de 5 años beneficiarios de Oportunidades; 3) prevalencia de emaciación (bajo peso en la talla) en menores de 5 años beneficiarios de Oportunidades; 4) prevalencia de bajo peso (para la edad) en menores de 5 años beneficiarios de Oportunidades; 5) tasa de crecimiento en volumen de la producción agroalimentaria de la población en zonas rurales marginadas respecto del año base; 6) incremento de los recursos con los que sea apoya a Bancos de Alimentos; 7) tasa de variación real del ingreso promedio de los hogares en pobreza extrema de alimentación; y 8) porcentaje de Comités Comunitarios instalados en los municipios de la CNcH (SEDESOL, 2014:45)

Sin embargo, al final del sexenio, cuatro de esos indicadores no presentaron información de avance (indicadores 2,3,4 y 5), y de los cuatro que sí ofrecieron datos, sólo dos de estos registraron cifras positivas, pues los otros dos fueron negativas: el indicador 1 cumplió su meta en un 17% y el indicador 8 en un 24.4%, mientras que el indicador 6 incumplió su meta en un -222.4% y el indicador 7 incumplió su meta en un -70.5%. Según sus propias mediciones, el 75% de los indicadores de la CNcH fueron inutilizados e incumplidos, mientras que el 25% no alcanzó siquiera la tercera parte de las metas planteadas (Martínez Espinoza, 2019b: 128). Dos años y medio después de su lanzamiento, la CNcH fue perdiendo preeminencia hasta ser olvidada (Martínez Espinoza, 2019b: 134); con lo que la otrora estrategia de desarrollo social estrella del sexenio fue relegada al ostracismo, casi como una metáfora del sexenio peñanietista.

Siguiendo con el análisis a otras intervenciones de política social, el PROSPERA significó “la siguiente etapa en el proceso de maduración" del programa identificado previamente como Oportunidades y antes como PROGRESA (SEDESOL, 2015:16). Después de concluir que el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades había sido incapaz de modificar las esferas productivas, laborales y financieras de los beneficiarios, la administración de Peña Nieto decidió renombrarlo como Programa de Inclusión Social (PROSPERA) para articular y coordinar la oferta institucional de programas para el fomento productivo, la generación de ingresos, el bienestar económico y la inclusión financiera y laboral (ASF, 2015:54).

De esta forma, el PROSPERA contó con cuatro componentes: alimentación, salud, educación e inclusión [19]. Con todo, el gasto ejercido por el programa pasó de 6.7 millones de pesos en 2012, a 7.9 en 2017 —es decir, un aumento del 18.4%—. Con tal cantidad se pasó de atender a 25,631,340 personas en 2012, a 27,029,543 en 2017 —es decir, un incremento de 5.4% [20]—.

Por último, también en su discurso de toma de posesión, Enrique Peña Nieto ofreció respaldar a las mujeres jefas de familia. Para darle continuidad a su promesa, en 2013 se creó el programa Seguro de Vida para Jefas de Familia para asegurar a las familias con jefatura femenina que estén en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, de modo que, en caso de fallecimiento de la jefa de familias, sus hijas e hijos recibiesen un apoyo económico mensual para que permanezcan en la escuela hasta cumplir los 24 años.

De un presupuesto inicial en 2013 de $400 millones de pesos, en 2018 fue de $64 millones de pesos (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2021b; 202od; 2019; 2018; 2017; 2016; 2015; 2014; 2013); es decir presentó una reducción del 84% en un lapso de 6 años. Entre 2013 y 2017 se apoyaron a 55,389 hijas e hijos de jefas de hogar en situación de orfandad (CONEVAL, 2018e: 180). Sin embargo, el programa careció de mecanismos para asegurar que las mujeres afiliadas tuvieran las condiciones para su incorporación, y no contó con indicadores ni información para evaluar la contribución del programa para la entrega eficiente de los apoyos ni la permanencia de los hijos beneficiarios en el sistema escolar (ASF, 2016:19-20).

En una evaluación global del desempeño del sexenio peñanietista en el ámbito del desarrollo social, con base en indicadores asentados desde el propio gobierno federal, solo se cumplió con el 55.8% de los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y su desempeño alcanzó el 60.9% de cumplimiento de los indicadores (CONEVAL, 2018b), lo que resultó claramente insuficiente para lo planeado desde el gobierno federal, ya no digamos para las necesidades del país en materia de desarrollo social.

Un par de aspectos relevantes en este sexenio en términos de gestión de política social fueron la manipulación de la medición de pobreza y la malversación de los recursos públicos. La base estadística fundamental para la medición oficial de pobreza es la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENIGH) realizada por el INEGI. En 2016, el INEGI decidió utilizar un modelo estadístico de los ingresos además de la propia ENIGH, pero dicho modelo no era más que una proyección; al final, este modelo estadístico fue utilizado por el CONEVAL para su medición de 2016, dando como resultado un incremento del 33.6% del ingreso de los hogares más pobres en solo un año, lo cual es un efecto que no se correspondió con el desempeño de la economía ni con los instrumentos de política social.

También, previo al cálculo de 2016, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) realizó cambios en dos variantes de las encuestas que utilizó para captar los ingresos de la población: los ingresos y la seguridad social. En cuanto a la segunda, el cambio se trató de una “corrección” del CONEVAL al dato extraído de la ENIGH pues, dado al cambio de redacción de las preguntas para medir la carencia en el acceso a seguridad social, la cobertura bajó, entonces el CONEVAL “corrigió” el dato para hacerlo comparable con los años anteriores elaborando un modelo estadístico para medir esta carencia. Así, en lugar de aumentar la carencia a 67.9%, según los datos de la ENIGH, la carencia bajó oficialmente a 55.8%.

Sin esas modificaciones, según indicaron especialistas como Julio Boltvinik, el porcentaje de pobres en 2016 no sería de un 43.6% de la población, sino de un 45.1%, lo cual cambiaría el número absoluto de pobres: de 53.4 millones, como oficialmente se contabilizaron, a 55.3 millones de personas (Vanguardia, 2017). Esto también implica que la disminución de un 2.6% de personas en situación de pobreza (1.9 millones) de 2014 a 2016, como oficialmente se informó en la medición del CONEVAL, no sería exacto, sino sólo una leve disminución de 1.1% y un estancamiento en el número absoluto de pobres.

La segunda tergiversación, en el ámbito del desarrollo social, fue el desfalco sistemático de sus recursos, situación que tuvo su cúspide en el esquema nombrado como la Estafa Maestra por sus investigadores: el portal de noticias Animal Político y la organización civil Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI). La Estafa Maestra se trató del desvío de dinero público de al menos 11 dependencias a través de 186 empresas (de las cuales, 128 eran fantasma) y mediante contratos ilegales por un monto que ascendió a los 7,670 millones de pesos, de los cuales no se sabe el paradero de 3,433 millones (2017). En la revisión de las cuentas públicas de 2013, 2014 y 2015, entre octubre de 2015 y septiembre de 2018, la Auditoria Superior de la Federación presentó 16 denuncias de hechos por presuntas irregularidades de la SEDESOL, las cuales ascendieron a 2800 millones de pesos (Animal Político, 2018).

La CNcH fue un instrumento prioritario en este esquema de desfalcos. Por ejemplo, sólo se tiene evidencia de que entregó un 7% de las despensas que supuestamente se repartirían en 2013, con un presupuesto de 555 millones de pesos. Se documentó que el desvío de recursos de la CNcH, a partir del esquema de triangulación con universidades y empresas fantasma, fue de 845 millones de pesos tan solo en 2013 (Tourliere, 2015).

La malversación del gasto social también se llevó a cabo en otros programas, como el de Pensión para Adultos Mayores y el Seguro de Vida para Jefas de Familia. En el caso del primero, la ASF encontró, en su fiscalización de la Cuenta Pública 2,016 pagos tergiversados: unos duplicados de subsidios, otros otorgados a beneficiarios que no cumplían con los criterios para serlo, o a beneficiarios fallecidos, o a beneficiarios no localizables, y otros pagos por obras y servicios que no se realizaron. El monto ascendió a 24.6 millones de pesos (ASF, 2016b: 36). En el programa Seguro de Vida para Jefas de Familia, la ASF encontró un desfalco al erario por un monto de 57.3 millones de pesos (Flores, 2019).

Por si fuera poco, en 2016 se detectó que hubo un posible fraude con programas destinados al campo, el cual ascendió a poco más de 500 millones de pesos (Angel, 2020). Una investigación de la organización civil Impunidad Cero, publicada en 2020, concluyó que entre 2014 y principios de 2019, se identificaron 22,933 facturas falsas en el sistema de salud pública (IMSS e ISSSTE) que se utilizaron en 30 estados para desviar 4,100 millones de pesos (Tron Zuccher et al., 2020). Prácticamente, cada día de todo el sexenio de Enrique Peña Nieto se malversó dinero público.

La suma de todo esto —las reformas estructurales, estrategias grandilocuentes y tergiversación de recursos públicos — resultó en que el PRI no conservara el poder otro sexenio, e incluso pueden interpretarse como el detonante de que la izquierda política ganara por primera vez la presidencia de la república, iniciando así lo que el nuevo gobierno federal denominaría la Cuarta Transformación de la Vida Pública de México.

1.5. Sesgos de edificación y coberturas de bienestar. Un balance global del régimen de política social en México
1.5.1 Sesgos de edificación
Como se ha detallado en este capítulo, el régimen de política social mexicano comenzó a definirse desde el siglo XIX, pero su institucionalización se concretó en el siglo XX. Si bien hubo cambios relevantes de forma (la asunción del Estado como el agente prioritario del desarrollo social y el reconocimiento de la pobreza como un problema público), en el siglo XIX se expandieron dos nociones amalgamadas del ethos colonial y capitalista que tuvieron efectos en las concepciones y acciones de política social de la época: el paradigma de la caridad y la utilidad económica de la pobreza.

Por un lado, está la noción de atender la pobreza con ayudas que palían la situación. Es un enfoque paternalista, heredado del catolicismo, que romantiza o infantiliza a las personas en situación de pobreza, lo que despierta un querer actuar en operaciones piadosas, compasivas y misericordiosas en vez de indagar en las condiciones que la provocan. Durante el siglo XX —y lo que llevamos del siglo XXI—, el paradigma de la caridad ha estado en el fondo tanto de las acciones caritativas individuales y de la clase política, como del entendimiento de los programas sociales como dádivas de los gobernantes y no como mecanismos del Estado mexicano para salvaguardar los derechos sociales.

Por otro lado, heredada de la ética del capitalismo, en el siglo XIX también se generalizó la noción que asociaba la pobreza a la ociosidad y holgazanería, pues se fundamentó en la idea de que sólo eran válidas las acciones destinadas a fortalecer la acumulación capitalista y la productividad de la economía. Esto derivó en la criminalización de las personas en situación de pobreza y la asignación de las ayudas de beneficencia según criterios de utilidad económica, como entregarse sólo a quienes no pudiesen trabajar, o se desarrollaban en pro de impulsar el trabajo. Tal noción también está de fondo a la hora de la estructuración de la política social alrededor del empleo formal y de excluir a las personas y acciones que no son parte de este.

Formalmente, el sistema de protección social en México comenzó a edificarse con la promulgación de la Constitución política de 1917, pues en esa ley fundamental se asentaron por primera vez en la historia del país derechos sociales básicos (a la salud, la educación y la seguridad social) y la obligación de los poderes públicos para salvaguardarlos “con el propósito central de reducir las inequidades y favorecer la justicia social” (Ordóñez, 2017:9), Por lo tanto, la CPEUM fundó institucionalmente la concepción de que el Estado era responsable del desarrollo social.

El contexto en el que se constituyen los regímenes influye en su diseño y desempeño; en este caso, del régimen de política social (RPS). Los regímenes reproducen concepciones e institucionalizan dinámicas de su contexto de conformación, generando basamentos e inercias que pueden mantenerse incluso después de que ese contexto haya cambiado. El Path Dependence [21] tiene validez para el RPS mexicano, pues la Constitución de 1917 sentó las bases legales, pero su despliegue se ajustó a los mecanismos políticos, económicos y sociales que definieron el contexto de su configuración medular la etapa posrevolucionaria (1917-1982).

Desde su definición como instrumento para cumplir con los objetivos de justicia social de la Revolución mexicana y su basamento legal en la CPEUM, la política social en el México del siglo XX se aglutinó tanto a las necesidades capitalistas nacionales como a una clase de instituciones políticas dominantes, por lo que la preservación del modelo económico y la estabilidad del sistema político fueron sus razones de ser, medios de conformación e indicadores de rendimiento.

Los principios anteriores son las causas que impulsaron la creación de organizaciones de carácter económico, financiero y de infraestructura para la puesta en marcha del modelo capitalista sustentado en la industrialización (Valverde, 2015), además de instancias para asegurar los derechos sociales de la CPEUM. Pero en cuanto constructo de un poder constituido, la edificación institucional del RPS mexicano incorporó fundamentos del modelo económico y el régimen político que se observan a la distancia como factores determinantes de su caracterización y sus resultados. Así, la política social se edificó incorporando cinco rasgos provocados por su contexto que, al limitar su funcionamiento y condicionar sus resultados, pueden identificarse como sesgos.

El primero fue que las estrategias, instituciones y acciones de protección social se supeditaron al paradigma económico (Torres y Rojas, 2015): al concebirse que el modelo de industrialización por sustitución de importaciones era suficiente para generar urbanización, mercado interno, empleo y servicios sociales básicos (Maldonado, 2013), se enfocó que el resto de políticas debían gravitar en torno a dicho modelo, incluyendo a la política social (Barba, 2016). Esa concepción derivó en un sesgo que se intensificaría en la década de 1970: la supeditación de las estrategias, instituciones y recursos de la política social —en especial, las relativas al combate a la pobreza y la asistencia social— a las directrices de la política económica, la política social se fue concibiendo cada vez más como paliativo de los desequilibrios y externalidades negativas del modelo económico en boga.

Vinculado al anterior, el segundo sesgo condicionante fue que las estrategias, instituciones y programas de desarrollo social se condicionaron a la situación laboral de las personas. Puesto que la política social respaldó el proyecto de industrialización (Barba, 2016), los beneficiarios principales fueron los grupos que apoyaron el proyecto económico del régimen político, por lo que la política social se centró en la protección del varón proveedor a través de seguros sociales ligados al empleo formal y excluyó a una gran parte de las mujeres, las personas urbanas con trabajos informales, los campesinos y los indígenas (Barba, 2007). Esto también implicó dejar fuera actividades concebidas como inútiles para la acumulación capitalista —fundamentalmente, los trabajos de cuidados no remunerados, que es realizado en su mayoría por las mujeres—. La población que no fue cubierta por las instituciones sociales tuvo que acudir al apoyo familiar (Barrientos, 2009).

El prototipo del derechohabiente ideal para el sistema de protección social posrevolucionario es la familia del varón urbano con empleo en alguno de los sectores industriales o en la burocracia. Así, los beneficios sociales, a excepción de la educación y la vacunación, se basaron en el trabajo asalariado (Gabarrot, 2012:38). Por lo tanto, como analizó Silvia Arrom, las leyes que fueron claves para la formación del régimen de bienestar mexicano “solamente establecieron un sistema de seguro social que protegía a los que contribuían: empleados públicos, maestros y trabajadores organizados que operaban en el sector informal y apoyaban al gobierno" (Arrom, 2016: 207-208). Se siguió así una larga tradición de favorecer a unos grupos y excluir a otros a través de la creación de esquemas y organismos que atendían de forma estratificada la seguridad social. De este modo, la edificación de la protección social en México no se “relacionó con la categoría de ciudadano sino de empleado” (Dautrey, 2013:31).

Esta vinculación de beneficios sociales según el trabajo asalariado conveniente al modelo económico puede entenderse como la institucionalización del paradigma de la utilidad económica que, como ya se asentó en páginas previas, ha sido un legado de la época colonial. Así, el fundar instituciones de seguridad social para los trabajadores y burócratas (el IMSS y el ISSSTE) fue el correlato estatal de las concepciones estigmatizantes que promueven otorgar ayuda sólo a quienes lo merezcan según criterios de productividad.

El tercer sesgo significó la constatación y el afianzamiento de uno de sus principios fundacionales, pues desde su origen la política social mexicana se orientó hacia la estabilidad y legitimidad del régimen político. Como ya se analizó, éste se basaba en un control vertical de la presidencia mediante corporaciones oficiales (partido político, confederaciones y sindicatos), de manera que el sistema de protección social de ese periodo tuvo como base un régimen corporativo que relacionó el derecho al bienestar con la capacidad que tenía el movimiento obrero organizado para desestabilizar el orden político (Brachet-Márquez, 1996).

Es así como la política social mexicana y el corporativismo se reforzaron mutuamente. Como analiza Viviane Brachet-Márquez, las políticas sociales soportaron al régimen cuando se cuestionaron sus reglas, por lo que el Estado otorgó beneficios sociales a las bases obreras del partido hegemónico con la condición de no desmoronar el sistema de poder político. Se generó un “pacto de dominación” (Brachet-Márquez, 1996): los beneficios del bienestar se conseguían no sólo contribuyendo al modelo económico, sino también siguiendo las reglas del sistema político.

En el discurso oficial se pregonaba la justicia social, pero en la práctica se buscó controlar la acción pública y social. Las decisiones en el rubro social tuvieron tintes políticos, siempre persiguiendo el intercambio corporativo. De esta forma, las instituciones públicas de desarrollo social se convirtieron “en el soporte ideológico y material de legitimidad de los gobiernos y dieron paso al control político de las masas” (Moreno et al., 2004: 61). Dado que obedeció a una lógica de intercambio clientelar, el modelo de protección social mexicano conformado en este periodo ha sido catalogado como de “corporativismo estratificado” (Bizberg, 2012).

Las instituciones y acciones de política social en este periodo, entonces, se estructuraron también en torno a la lógica de los rendimientos políticos, es decir, la disposición y distribución de beneficios sociales a grupos y sectores según su disciplina y sujeción a las reglas del sistema político. Ahora la edificación de la protección social no sólo se relacionaba con la categoría de empleado, como se citó anteriormente a Philippe Dautrey (2013), sino también con la categoría de súbdito.

El cuarto sesgo del régimen de política social edificado en este periodo fue la escasa planeación y deficiente coordinación que los diferentes ámbitos de la política social fueron mostrando a medida de su ampliación. Si bien la creación de secretarias y agencias específicas “dio la pauta para elaborar sendas políticas educativas, de salud, asistencia social y de vivienda que trajeron consigo la formación y desarrollo de elencos técnicos y de capacidades institucionales sobresalientes” (Moreno et al., 2004:57), no existió una estrategia de enunciación de derechos sociales que se articulara a un sistema de protección social coherente e integrado, lo cual en algunos casos se manifestó en “primero se desarrollaron las instituciones y después se codificaron los derechos” (Valencia et al., 2012:12). Esto se muestra al advertir que no se contó con una legislación específica sobre desarrollo social hasta iniciado el siglo XXI.

Incluso, algunos intentos de coordinar instancias ya existentes en torno a una meta común, como la COPLAMAR, fueron en realidad un acatamiento de decisiones tomadas desde la unidad administrativa de la presidencia, por lo que más “que una estrategia de coordinación interinstitucional, la COPLA- MAR consistió en enfocar acciones y canalizar recursos hacia el medio rural” (CONEVAL, 2018: 54). Por si fuera poco, como ya se asentó, el esquema de la COPLAMAR produjo dispendio de recursos y duplicidad de funciones.

Las agencias y programas de protección social en el periodo posrevolucionario tuvieron un tratamiento prescriptivo, es decir, “sin la especialización de la planeación, la presupuestación y la gestión” (Moreno et al., 2004: 57) necesarias para conformar un sistema de protección social integral. La creación de instituciones, programas y acciones para resolver problemas emergentes propició dispersión, duplicidad y desorganización de los recursos de la política social. Esto se constató tanto en las entidades federativas como en los programas sociales: por un lado, los gobiernos de los estados de la república tendieron a replicar las acciones de la política social federal (González, 1985) pero sin edificar sistemas con capacidades institucionales para la gestión de la política social (Cordera y Ziccardi, 2022). En el caso de los programas sociales se trata de instrumentos centrales de la política social que, como se detallará más adelante, en México suelen diseñarse de manera deficiente: tienden a la dispersión y la duplicidad, no tienen cobertura suficiente, cuentan con focalización errónea, y alcanzan un bajo nivel de rendición de cuentas y un alto nivel de opacidad (Martínez Espinoza, 2019:130).

Y por último, el quinto sesgo condicionante comenzó a gestarse en la década de 1970, cuando decayó el ritmo de crecimiento, disminuyeron las inversiones y comenzó un ciclo de volatilidad, endeudamiento e inflación que derivó en crisis económicas que colapsaron los niveles de bienestar e incrementaron exponencialmente la pobreza en el país. Partiendo de un diagnóstico que responsabilizó al Estado de la crisis estructural del capitalismo, la clase política identificada como tecnócrata realizó distintas acciones para reemplazar su talante interventor por uno caracterizado por la disciplina fiscal, la reducción de sus componentes, la descentralización administrativa y la externalización de responsabilidades sociales.

Tales reformas indujeron a la adopción de un modelo residual en la política social, aquel donde el Estado deja la protección social a las "comunidades naturales” —familia, comunidad y empresas— y sólo interviene mínima y temporalmente cuando esas comunidades fallan (Titmuss, 1981). La concepción sobre la pobreza pasó de reconocerse como resultado de las deficiencias productivas (Boltvinik, 1994) a identificarse como un fenómeno multidimensional resultado de la falta de capacidades: en esta teoría del capital humano, "la pobreza y la vulnerabilidad aparecen como problemas especialmente ligados a la carencia de recursos y capitales de los hogares” (Saraví, 2018: 244), con lo que "la única manera de superar la pobreza es mediante la participación de los individuos en el mercado" (Barajas, 2011:210) por lo que hay que otorgarles oportunidades para su integración, tal y como se asentó en los planes nacionales de desarrollo.

Bajo ese prisma, el gobierno federal comenzó a implementar programas para atender directa y específicamente a la población en condiciones de pobreza mediante transferencias monetarias, acción que significó un cambio relevante pues antes “la política social no tuvo el sustento de un programa de carácter nacional, universal y ampliamente incluyente de las poblaciones desfavorecidas” (Castillo y Arzate, 2013:72).

En efecto, entre 1917 y 1972, ni siquiera se consideraba que la pobreza fuese un problema público que debía atenderse con programas especializados. Se concebía que el modelo económico y, por tanto, el crecimiento económico sería suficiente para impulsar el desarrollo social nacional. Esto albergaba una razón política, pues en esa etapa "los pobres no representaban un grupo que el partido político en el poder considerara indispensable cooptar, por lo que se pospuso la creación de programas gubernamentales para hacer frente a sus necesidades" (López-Alonso, 2015:90)

A partir de 1970 la política social en México “se transformó en una política orientada a atender las necesidades específicas de un grupo social determinado en lugar de dar apoyos generalizados a toda la población" (Cejudo y Michel, 2015:38). La adopción de programas enfocados en la mitigación de la pobreza, a decir de algunos especialistas, conllevó la desatención de políticas sociales integrales y universales, así como el abandono de la noción de los derechos sociales (Massé, 2002), idea que luce desproporcionada cuando se recuerda que más que universalización, el régimen de política social promovió la segmentación y la jerarquización del cumplimiento de los derechos sociales. De cualquier forma, es evidente que, como afirman algunos autores, a partir de ese momento se inauguró en México un “nuevo estilo de gestión de la política social” (Moreno et al.,2004:63).

Los programas especializados contra la pobreza, instrumentalizados a partir de la década de 1970, no han tenido los mismos fundamentos. Los primeros programas tuvieron una concepción causal de la pobreza basada en el argumento de que “si se desarrollan las regiones, la pobreza disminuiría" (ASF, 2015:62): el PIDER, vigente entre 1973 y 1982, se instauró como un proyecto de desarrollo rural para elevar la capacidad productiva de los pobres en el campo; la COPLAMAR, vigente entre 1976 y 1982, se creó para canalizar apoyos a la población de bajos recursos, principalmente del ámbito rural, y sus intervenciones ayudaron a realizar adecuaciones programático presupuestales en sectores como la salud, la educación y el abasto alimentario; y, por último, el SAM, vigente entre 1980 y 1983, se estableció para alcanzar mínimos nutricionales en la población. Fueron programas enfocados principalmente en el ámbito rural.

La puesta en marcha del PRONASOL modificó un poco los fundamentos previos, pues además de comenzar a incluir al sector urbano de manera más directa en sus concepciones, incorporó una visión más asistencialista y paternalista al agregar, además de la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, vectores como infraestructura y servicios y, sobre todo, intentando que la población receptora fuera también partícipe y desarrolladora de los beneficios. En ese sentido, la teoría causal fue: “si se fomenta el espíritu de la solidaridad, la pobreza disminuirá" (ASF, 2015:62).

Por último, la creación, implementación, expansión y continuidad del programa PROGRESA-Oportunidades-Prospera (POP) implicó un cambio en varios sentidos. En primer lugar, insertó en la gestión pública del desarrollo social la teoría del capital humano que institucionalizó la concepción de la utilidad de las ayudas sociales al concebir que las personas pobres lo eran por estar fuera del mercado laboral y, por lo tanto, se trataba de un capital humano desaprovechado. En ese sentido, el círculo intergeneracional de la pobreza se rompería si se invertía en su capital humano y se le proveían de oportunidades. La teoría causal de ese programa fue: “si se incrementa el capital humano, la economía crecerá y la pobreza disminuirá” (ASF, 2015:62).

Otras innovaciones del POP incluyeron la introducción del instrumento de las transferencias monetarias condicionadas como medida básica de política social contra la pobreza, el centrarse en tres componentes (alimentación, educación y salud, complementándose con la inclusión laboral), la focalización de su población objetivo en la unidad familiar, y la búsqueda de alianzas con las jefas de familia, lo cual lo convirtió en el programa social contra la pobreza de mayor presupuesto y de más largo alcance geográfico y temporal en México,

Los programas sociales contra la pobreza, incluidos los esquemas de seguridad social no contributivos dirigidos a esa población —como el seguro popular—, significaron la institucionalización de un sistema dual de protección social conformado por los esquemas contributivos, dirigidos a los trabajadores, y los no contributivos, focalizados en los pobres, [22]. Con este quinto sesgo se asentó así un andamiaje estratificado que apuntaló el dualismo en detrimento del universalismo (Valencia et al., 2012:95).

Este RPS influyó en la provisión de instancias, recursos y acciones de protección social, lo que en la práctica significó tanto favorecer en bienes y servicios a unos grupos sociales en detrimento de otros, como institucionalizar concepciones y prácticas del grupo hegemónico. Ambas vertientes incidieron poco, cuando no directamente favorecieron, en las desigualdades, siendo una de las más acentuadas las relacionadas al género.

Como ya se expuso, el sistema de protección social en México se estructuró en tomo al modelo de industrialización, privilegiando así los enfoques, espacios, dinámicas y actores que lo integraban. En concreto, ello significó centrarse en trabajos típicamente masculinos y privilegiar concepciones centradas “en la figura del hombre proveedor y asalariado” (Zaremberg, 2007:19).

Desde sus inicios, y en consonancia con las tendencias de la época, el sistema de protección social en México adoptó tres elementos que reforzaron las desigualdades de género: 1) una división sexual del trabajo que asignó al hombre la responsabilidad del trabajo asalariado junto con la provisión y a la mujer la del mantenimiento y cuidado del hogar, 2) un sistema de salario familiar que justificó las remuneraciones económicas para los varones y el pago ad honorem para las labores de cuidado de las mujeres, y 3) el matrimonio como institución nodal de la sociedad mexicana que simultáneamente perpetuaba la división de funciones entre hombres y mujeres (Zaremberg, 2007:14).

En congruencia con ello, las primeras instancias y acciones de política social “consideraron las necesidades, demandas o intereses de las mujeres en tanto su función reproductora y familiar” es decir, se les concibió “como receptoras necesitadas y pasivas” (Tepichin, 2010:25). Simultáneamente, la concepción de las mujeres como madres y amas de casa conllevó que “su participación en el mercado de trabajo y su actividad como jefas de familia y proveedores (se considerará) una situación excepcional que no requería la acción pública” (Tepichin, 2010:26). Se dificultó así su participación en el modelo de industrialización, ratificando la división sexual del trabajo y favoreciendo su marginación.

Además, la atención de la pobreza mediante la focalización de recursos vía programas sociales tuvo a las mujeres como un soporte prioritario pues, partiendo de la evidencia de que ellas utilizan los recursos de manera más eficiente, las instituciones de desarrollo social decidieron entregarles recursos económicos y en especie para apoyar a los hogares en situación de pobreza (Tepichin, 2010:31). Tal orientación se sustentó en la premisa de que las mujeres “deben ocuparse de ‘salvar y promover’ a la familia (incluidas ellas, sus hijos y el cónyuge si lo hubiere)” (Zaremberg, 2008:158). Se daba así continuidad al enfoque inicial del sistema de protección social en la medida que se mantenía y fortalecía “la responsabilidad de las mujeres en el bienestar de la familia y de los niños” (Guzmán, 2007:138).

La estrategia de responsabilizar a las mujeres de los recursos focalizados para el combate a la pobreza ha traído consecuencias negativas para la igualdad de género: se ha utilizado “el trabajo no pagado de las mujeres reforzando su rol de cuidadoras de la familia y la comunidad, propiciando que absorban los costos sociales del ajuste" (Tepichin, 2010: 32), multiplicando así “una sobrecarga del rol y las tareas domésticas que deben realizar” (Zaremberg, 2008: 161).

Por último, ha habido una inclusión discursiva y programática pues “el uso del término ‘género’ en documentos rectores de la política pública es común” con lo que se ha reconocido “la subordinación de las mujeres como un problema que requiere la atención estatal" (Tepichin. 2010: 38). No obstante, inclusión discursiva y programática no aseguran atención decidida ni mucho menos eficiente, pues la acción de los mecanismos de equidad de género ha sido débil “sin presupuesto, sin recursos de autoridad, ni técnicos ni humanos para impulsar los cambios que se requieren en las instituciones del Estado y sus programas de política pública” con lo que “en México la retórica de los discursos ha ido muy por delante de los avances reales” (Tepichin, 2010:42).

En resumen, el RPS en México se subordinó al modelo económico, privilegió a la población empleada en vez de a toda la ciudadanía y se encauzó para apoyar la legitimidad del sistema político posrevolucionario. Además, no enmarcó su funcionamiento en derechos sociales, sino en la atención de problemas emergentes, por lo que multiplicó acciones que suscitaron dispersión, duplicidad y descoordinación tanto a nivel horizontal (entre agencias y acciones federales) como vertical (entre agencias y acciones federales, estatales y municipales). A partir de la década de 1970, se enfatizó su carácter dual al enfocar la lucha contra la pobreza, pero desvinculándola de la seguridad social universal. El RPS excluyó a grupos sociales y favoreció la institucionalización de desigualdades, como la de género.

1.5.2. Coberturas de bienestar
El análisis de los sesgos constitutivos del RPS mexicano exhibió desaciertos, limitaciones y obstáculos estructurales, pero una evaluación integral de su desempeño requiere de evidencias que, aún sin ser pruebas contundentes de causalidad, ofrezcan indicadores fiables de la eficiencia y eficacia del régimen de bienestar.

En primer lugar, la esperanza de vida en el país aumentó 37.98 años en un periodo de 88 años, con el mayor aumento (14.59 años) entre la década de 1950 y 1960, es decir, cuando el llamado "milagro mexicano” estaba en su apogeo

(véase el Cuadro 1.1). Obviamente la esperanza de vida está asociada a otros factores más allá de la política social, pero hay una correlación en el aumento de dicho indicador con respecto de la construcción del Estado benefactor en México.

Lo anterior sucede igualmente con la tasa de mortalidad infantil por cada 1,000 nacimientos. Ésta se redujo en 124.34 puntos en 68 años, pero fue entre los años 1950 y 1960 donde se presentó la mayor reducción de todo el periodo: 45.07 puntos.

Los indicadores anteriores pueden no ser tan contundentes para analizar a detalle los avances del RPS mexicano, por eso es conveniente revisar otros con mayor fiabilidad. Uno relevante, y que claramente está asociado a la mejora de las condiciones de vida, tiene que ver con las viviendas, ámbito donde el Estado ha instrumentalizado instituciones y programas sociales. En el periodo 1950-2015, se registró un aumento relevante de las condiciones de las viviendas en México, pues del 17% de las que contaban con agua entubada en 1950, se amplió al 94.6% en 2015, un aumento de 77.6 puntos porcentuales en 65 años. Del mismo modo, las viviendas con drenaje pasaron de 28.8% en 1960, al 93.20% en 2015, un aumento de 64.4 puntos porcentuales en un lapso de 55 años (véase la Gráfica 1.1). Indudablemente, las instituciones creadas para la creación y mejoramiento de las viviendas a partir de la década de 1970, así como los programas sociales asociadas han mostrado efectos positivos para la salvaguarda del derecho social a la vivienda digna.

En el ámbito de la educación, el porcentaje de población analfabeta en México pasó del 72.3% de la población en 1910, al 5.5% en 2015, una reducción de 66.8 puntos porcentuales en un periodo de 105 años, siendo en el periodo de 1940 a 1950, gracias al impulso que el sexenio cardenista le imprimió a la educación, donde se presentó la mayor reducción del analfabetismo: 15 puntos porcentuales (véase la Gráfica 1,2). En todo el periodo analizado, las mujeres han sido el grupo social con mayor nivel de analfabetismo.

Un indicador donde se puede ver claramente el avance de la cobertura de bienestar social del Estado mexicano es en la derechohabiencia, esto es, la población asegurada por las instituciones públicas del sistema de salud. La población derechohabiente en el país pasó de un 4.30% en 1950, al 82.17% en 2015; es decir, en 65 años aumentó 77.87 puntos porcentuales, siendo entre 2000 y 2010 cuando se registró el mayor aumento: 24.4 puntos porcentuales. No obstante, el incremento no siguió una tendencia lineal, pues entre 1990 y el 2000 hubo un retroceso de afiliación de 20.2 puntos. Tal reducción se debió indudablemente a los estragos de la crisis económica de 1995 y el aumentó estuvo correlacionado con la recuperación económica y la creación del seguro popular en 2004 (véase la Gráfica 1.3).

Aunque los indicadores anteriores pueden dar cuenta de avances contundentes en la cobertura de ámbitos del bienestar social, dichos avances deben tomarse con cautela, un análisis más detallado muestra matices, e incluso contradicciones en esos logros. Por ejemplo, como ya se indicó, la derechohabiencia a los servicios de salud aumentó del 4.30% de la población en 1950, al 82.1% en 2015. No obstante, esa ampliación de la cobertura debe matizarse, pues, según datos de 2018, los primeros tres deciles de la población (quienes perciben menores ingresos) agruparon en promedio el 61.6% de la afiliación mediante el programa Seguro Popular —esquema no contributivo—, mientras que los últimos tres deciles de la población (quienes perciben mayores ingresos) concentraron en promedio el 58.6% de la afiliación a través de esquemas contributivos [23].

El caso de la derechohabiencia no es aislado, es una tendencia. En el RPS en México, la exclusión de la protección social se ha subsanado con programas sociales no contributivos, pero los de este tipo “cubren de forma separada y con limitaciones los riesgos asociados a la salud o la vejez” (CONEVAL, 2021: 146). Por tanto, las cifras de derechohabiencia en salud confirman la dualidad del sistema de protección social y el calado de la desigualdad pues los mejores servicios son para quienes perciben mayores ingresos.

Lo mismo ocurre en otros ámbitos de la protección social, como en el de las pensiones. Según datos del 2018, el 74.1% de la población de 65 años y más tenía algún tipo de pensión (es decir, 7.7 millones de personas), pero el 58.4% de esa población (4.5 millones de personas) la recibían mediante un programa no contributivo. Como puede constatarse en el Cuadro 1.2, cuando las cifras se analizan con la variable del sexo se registran brechas que favorecen a los hombres, pues estos son mayoría a la hora de recibir pensiones contributivas (6 de cada 10 personas beneficiarías), mientras que las mujeres son quienes menos reciben pensiones y quienes más reciben pensiones no contributivas (6 de cada 10 personas en cada caso). La desigualdad de género en materia de pensiones es amplia porque hay 900 mil mujeres más que hombres entre la población adulta mayor.

En el ámbito del combate a la pobreza, los resultados pueden parecer destacados, pero tampoco son satisfactorios. La pobreza extrema por ingresos se registró en el 24.3% de la población en 1968, y 50 años después, sólo la padecía el 16.8% de la población. No obstante, esto representó un aumento en números absolutos, pues de 11.6 millones de personas con ingreso inferior a la línea de pobreza extrema por ingresos en 1968, el número se acrecentó a 21 millones en 2018.

Del mismo modo, la pobreza por ingresos pasó de afectar al 69.4% de la población en 1968, al 48.8% en 2018, pero esa reducción fue, en realidad, un aumento en números absolutos, pues de 33.1 millones de personas en 1968, se pasó a 61.1 millones de personas en 2018. Es decir, que mientras en ambas mediciones de pobreza esta se redujo en 7 y 20 puntos porcentuales, se incrementó doblemente en términos absolutos como se muestra en la Gráfica 1.4.

La política social no es condición suficiente para erradicar la pobreza [25] pero sí puede ser un componente medular para contenerla, disminuirla y proveer bienestar social, siempre y cuando sus instrumentos sean suficientes y pertinentes (Behrendt, 2002; Brady, 2005; Lindert, 2011).

Uno de esos instrumentos es el gasto social, es decir, el gasto público que se emplea para reducir las brechas de desigualdad y los niveles de pobreza el cual se enfoca prioritariamente en mecanismos de protección social y desarrollo de capacidades de los individuos, y puede crear las condiciones para desarrollar capacidades y "de igualdad de oportunidades que los individuos pueden tener para aumentar su calidad de vida y la de la sociedad en conjunto" (De la Torre et al., 2018:12) [26].

Al comparar las cifras de gasto público de ocho décadas, como se advierte en el Cuadro 3, vemos una diferencia entre los sexenios previos a 1988 y los posteriores a dicho año: en el primer período el gasto destinado al desarrollo social nunca superó 19% del gasto público mientras que, para los últimos 30 años, no descendió de 48%, e incluso alcanzó cifras cercanas a 60 % en dos períodos presidenciales.

De hecho, en el período 1988-1994 es cuando se generó una inflexión, pues el porcentaje en gasto social respecto del gasto público aumentó 36.8 %. Este es el cambio más amplio producido entre un sexenio y otro. A partir de ese incremento, los porcentajes de gasto social ya no regresaron a las cifras previas a 1988, e incluso se mantuvieron en porcentajes mayores a 50% (véase el Cuadro 1.3). Entonces, en términos de gasto social, las directrices son claramente diferenciadas y excluyentes entre el período 1935-1988 y el período 1988-2018.

No obstante, a pesar de sus incrementos destacados, el gasto social ha sido ineficaz para contener la pobreza.

Desde hace cinco décadas, la estrategia central del régimen de política social mexicano en la lucha contra la pobreza ha sido la focalización de recursos vía programas sociales, pero, como se muestra en la Gráfica 1.5, las cifras sobre pobreza no muestran causalidad con la existencia o ausencia de algún programa de combate a la pobreza, sino más bien con los sobresaltos macroeconómicos, como fueron la crisis de 1995 y la desaceleración mundial del periodo 2008-2010, donde se incrementó el número de población en situación de pobreza.

Estudios especializados han dado cuenta de la ineficiencia de la política social en México. A continuación, se mencionarán algunos: para empezar, en el Informe de Desarrollo Humano de 2011, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) identificó “un sesgo distributivo del gasto público en los diferentes niveles de gobierno” (2011:15). Según el PNUD, el gasto público mexicano suele concentrarse en los estratos de mayores ingresos y destina más recursos a quienes presentan mejores indicadores de desarrollo, específicamente, los gastos federales en salud y las transferencias en ingresos tienden a ser más regresivos que el gasto en educación [29], de manera que “la distribución del denominado gasto federal en desarrollo humano promueve la desigualdad en vez de corregirla” (PNUD, 2011:16). Por su parte, Leticia López Tiznado concluyó que el aumentó en 300% del gasto social entre 1992 y 2012 debió haber impactado en el índice de desarrollo humano en cifras 5 veces mayores a las que efectivamente se registraron en el país (2015). Esto puede observarse en el estudio de Isaac Sánchez-Juárez, el cual usó el índice de competencia social —una medida para evaluar la conexión entre los resultados económicos y sociales en los rubros de salud, educación e ingreso del trabajo— y descubrió que entre 2005 y 2015 aumentaron significativamente las aportaciones federales en materia social para los estados y los municipios, pero en la mayoría de las entidades prevaleció la incompetencia social. Es decir, que el gasto social no tuvo incidencia en el índice de competencia social (Sánchez-Juárez, 2018).

A partir de un análisis histórico, John Scott concluyó que "el gasto público en desarrollo humano en su conjunto resulta regresivo en términos absolutos: asigna mayores recursos a los hogares con mayores ingresos" (2018:113). A su vez, Rodolfo De la Torre y Héctor Moreno también analizaron el impacto redistributivo del gasto incorporando el índice de Desarrollo Humano. Sus resultados confirman que se ha desaprovechado el potencial del gasto público para contribuir a una mayor equidad (De la Torre y Moreno, 2018).

Por otra parte, en un estudio sobre la distribución geográfica y los beneficiarios de las transferencias sociales, Raymundo Campos, Víctor Delgado y Eduardo Medina identificaron que no se gasta más en los lugares más pobres. Observaron que los municipios con mayor pobreza no son los que tienen mayor cobertura, destacando el caso de Chiapas “con el menor número de programas sociales por persona en pobreza, y Chiapas es el estado con el mayor porcentaje de pobreza en el país” (Campos, et al., 2018:18).

En un análisis con información del 2012, Katya Rodríguez y Fernando Patrón concluyeron que las transferencias monetarias en México reducen la pobreza total en un 25%, lo que resulta bajo si se compara con los países más avanzados de la OCDE, quienes con sus transferencias reducen la pobreza en un 75% mientras que el promedio de reducción de la pobreza en el total de los países de la OCDE es del 60% (Rodríguez y Patrón, 2017:40).

Es entonces que, con este modelo de RPS, con sus sesgos de constitución que impidieron la edificación de un sistema de protección social universal, integral y eficaz, con resultados módicos en la provisión del bienestar social y la contención de la pobreza, fue que Andrés Manuel López Obrador, asumió la presidencia de la república en 2018. Y con ello, se hablaría de una transformación en la vida pública de México.

Notas:
1. Se trata de una concepción esgrimida por Aristóteles, que va de Hobbes pasando por Spinoza y Rousseau hasta Hegel donde se plantea que las personas solo pueden realizar su vida de seres racionales bajo la protección del Estado (Bobbio, 1996:178).

2. El darwinismo social fue formulado primeramente por el filósofo inglés Herbert Spencer quien, pensando la sociedad desde la total autonomía de los individuos y sustituyendo progreso social por evolución, afirmó que aquel se debe a la lucha por la existencia y la supervivencia de los mejor dotados, con lo cual adaptó la teoría de la selección natural de las especies al ámbito social.

3. Varios intelectuales defendieron esta ideología para oponerse la beneficencia pública. Por ejemplo, el propio Herbert Spencer afirmó que sería un gran error legar para la posteridad una población creciente de criminales e incapaces, por lo que para él la verdadera beneficencia no debería favorecer a los inferiores en beneficio de los superiores (González Navarro, 1985:23).

4. En el gabinete de Porfirio Díaz se creía que el más apto para la lucha por la existencia es el que vence en ella (Velasco, 1889). Por ejemplo, Miguel Macedo, uno de los miembros principales del grupo de Los Científicos -grupo de intelectuales que influyeron en las decisiones de Porfirio Díaz- atribuía la ociosidad, ignorancia, embriaguez y miseria del bajo pueblo a su espíritu anárquico y falta de previsión (González Navarro, 1985: 27), por lo que afirmaba que la caridad y la filantropía adormecen y destruyen la energía humana (González Navarro, 1985:85). Ello se extendió en todo el ámbito público. Por ejemplo, hubo periódicos como La Voz de México que rechazó la caridad pública porque multiplicaba la pereza y los vicios mientras que otro como La Libertad aconsejaba no promover la filantropía como deber de los ricos porque sólo se conseguiría estimular el odio de los pobres a sus patrones (González Navarro, 1985:63).

5. “Al llegar a su término el régimen huertista, circulaban en el país además de los billetes de los 24 bancos de emisión, los producidos por los cuarteles generales de Carranza y Villa, y poco más tarde se lanzaron los de la Convención” (Basurto, 2010: 69).

6. Siendo gobernador provisional de San Luis Potosí, Eulalio Gutiérrez decretó la Ley sobre Sueldos de Peones, que por primera vez en la historia de México estipuló la jomada de 9 horas, el descanso dominical y el salario mínimo, así como la desaparición de las tiendas de raya, la prescripción de las deudas de los trabajadores y el pago en efectivo de los anticipos por compra de cosechas (Carmona, s.f.-a).

7. Las mercancías que se consideraban como artículos de primera necesidad eran: maíz, fríjol, haba, arvejón, lenteja, chile, café, azúcar, piloncillo, manteca, sal, carbón, leña, petróleo y velas de sebo y de parafina (Carmona, s.f.-b).

8. Esa noción sobre la asistencia y los sujetos de ésta se propagó desde diversos medios oficiales. Por ejemplo, el periódico El Nacional, órgano informativo del PNR, definió al mendigo como un inadaptado a la vida económica: niños no educados y trabajadores envejecidos y desamparados que en cuanto dejaban de ser útiles se convertían en inválidos que no contaban con un establecimiento que los acogiera (González Navarro, 1985:203).

9. Según diversos estudios, esto se debió a los problemas económicos que surgieron con la nacionalización de la industria petrolera (Ordóñez, 2017:61).

10. Aunque, como analizó Morayma López-Alonso, los trabajadores mexicanos no solo no aceptaron inmediatamente la seguridad social, sino que incluso llegaron a oponerse: "la introducción de un sistema de seguridad social no fue bien recibida por los trabajadores sindicalizados que, incluso, protestaron en contra de la iniciativa. Los trabajadores no estaban dispuestos a renunciar a un porcentaje de sus salarios para las contribuciones a la seguridad social en un momento en que el costo de la vida había aumentado debido a la segunda Guerra Mundial. [...] Las clases trabajadoras mexicanas no estaban dispuestas a renunciar a un porcentaje de su salario para unos beneficios que aún no conocían” (López-Alonso, 2015:87)

11. Este instituto fue modificado en 1978 para promover y ejecutar programas de vivienda para beneficio de los trabajadores no comprendidos dentro del régimen de seguridad social, pero en 1982 fue abrogado.

12. Aunque desde antes la mujer más allegada al presidente ocupaba un cargo de beneficencia en el ámbito de la infancia, Hortensia Elías Calles ocupó el cargo cuando su padre, Plutarco Elías Calles fue Presidente, caso similar al de Guadalupe Díaz-Ordaz Borja, hija de Gustavo Díaz Ordaz.

13. Se considera que la población está en pobreza alimentaria cuando cuenta con un ingreso per cápita insuficiente como para adquirir una alimentación mínimamente aceptable. Por su parte, la población en pobreza de capacidades si bien puede cubrir sus necesidades mínimas de alimentación (equivalentes a la línea de pobreza alimentaria), cuenta con un ingreso per cápita insuficiente para realizar los gastos mínimamente aceptables en la educación y la salud. Por último, la población en pobreza de patrimonio si bien puede cubrir sus necesidades mínimas de alimentación, educación y salud (equivalente a la línea de pobreza de capacidades) tiene un ingreso per cápita insuficiente para adquirir mínimos indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte (Székely, 2005:12).

14. "Con un déficit que superaba por mucho las reservas internacionales, un flujo de inversión extranjera directa compuesto en 80% por capital de corto plazo —que debía declinar tarde o temprano— y un peso sobrevaluado, la economía estaba — como más tarde la describiría el presidente electo Ernesto Zedillo— 'prendida con alfileres'" (Cárdenas, 2012:291).

15. En realidad se trató de un reclamo que superó la mera alteración de los resultados electorales, pues se alegó que el proceso electoral estuvo viciado por: 1) la intervención directa del presidente Vicente Fox, quien incluso quiso desaforar —e inhabilitar así— al otrora jefe de gobierno del Distrito Federal y posterior candidato del PRD, tanto así que el propio Tribunal Federal Electoral reconoció que la intervención del presidente Fox puso en riesgo la veracidad de las elecciones; 2) una campaña de desprestigio que repetía que “López Obrador es un peligro para México", misma que fue permitida por el Instituto Federal Electoral (IFE); 3) la celebración de un contrato del propio IFE con un cuñado del candidato panista para desarrollar un software para el registro federal de electores; y 4) algunas irregularidades en los resultados, tales como la abrupta caída en el conteo de los resultados preliminares del candidato perredista que, hasta el 70% de las casillas computadas, llevaba ventaja de dos puntos porcentuales y la alteración de actas de escrutinio. Para conocer más sobre dichas elecciones consúltese (Pérez Fernández del Castillo, 2008).

16. “Cuando las transferencias se concentran en forma desproporcionada sobre la población de bajos ingresos (por ejemplo, si el 10% más pobre de la población recibe más del 10% de una transferencia), denominaremos estas distribuciones como progresivas en términos absolutos o pro pobres, mientras que, por el contrario, los recursos públicos que se concentran en los estratos de mayores ingresos (por ejemplo, que el 10% más rico de la población recibe más del 10% de una transferencia) las llamaremos regresivas en términos absolutos. Es importante aclarar que la regresividad absoluta de un programa público no implica que éste contribuya a aumentar la desigualdad “sólo implica que su asignación no prioriza a los grupos de menores ingresos" (CONEVAL, 2012:161).

17. Si se desea conocer análisis más profundos sobre las reformas estructurales peñanietistas, se sugiero revisar los textos de Cárdenas (2016) y Elizondo (2017).

18. Los Acuerdos para una Sociedad de Derechos y Libertades del Pacto por México fueron seis: 1) Seguridad social universal, 2) Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza, 3) Educación de calidad y con equidad, 4) La cultura como elemento de cohesión social, 5) Defender los Derechos Humanos como política de Estado y 6) Derechos de los Pueblos Indígenas.

19. El CONEVAL afirmó, en su Ficha de monitoreo 2017-2018 del Programa PROSPERA, que el componente de Inclusión no era adecuadamente identificado y su resultado dependía de la concurrencia y eficacia de otras dependencias, (CONEVAL, 2018e: 173).

20. Secretaria de Desarrollo Social (2018). Coordinación Nacional de PROSPERA Programa de Inclusión Social. En Comisión Nacional de Protección Social en Salud.

21. La teoría del PathDependence, que puede traducirse como «trayectorias dependientes» y tiene sus raíces en la economía, postula que los esquemas de actuación presentes tienen un estrecho vínculo con trayectorias pasadas, fundadas o establecidas en momentos cruciales. Se asemeja a la idea del polímata Henri Poincaré de que las condiciones iniciales del sistema son las que determinan su evolución. En la ciencia política, el PathDependence comenzó a utilizarse para el estudio de políticas sociales en los Estados de Bienestar. Véase Sánchez de Dios (2004).

22. Los instrumentos contributivos son los financiados por los mismos beneficiarios, mientras que los no contributivos son los financiados con impuestos generales y otros ingresos no tributarios.

23. “Decil de hogares por ingresos. Los hogares se pueden agrupar con base en con los ingresos que perciben. Se forman «deciles» cuando hay 10 grupos del mismo tamaño. En el primero (decil I), se encuentran los hogares con los ingresos más bajos, y así de manera sucesiva, hasta llegar al último. En este (decil X), se encuentran los hogares que perciben los ingresos más altos” (INEGI, 2023d: 3).

24. Para posibilitar la comparación, de 1968 a 2004 se trata de las mediciones identificadas como Pobreza Alimentaria y Pobreza de Patrimonio, y de 2008 a 2018, de las mediciones Población con ingreso inferior a la línea de pobreza extrema por ingresos y Población con ingreso inferior a la línea de pobreza por ingresos.

25. Como se ha indicado en la literatura especializada, la pobreza es un fenómeno multicausal, se suscita por numerosos e imbricados factores, tales como el crecimiento económico, las políticas económica, fiscal o industrial, el mercado de trabajo, el sistema político, la corrupción, la cultura cívica y hasta la geografía, por mencionar algunos.

26. En el Presupuesto de Egresos de la Federación 2018, la clasificación de gasto en desarrollo social incluye: 1) protección social, 2) educación, 3) salud, 4) vivienda y servicios a la comunidad, 5) protección ambiental, 6) recreación, cultura y otras manifestaciones culturales, y 7) otros asuntos sociales.

27. De 1977 a 2006, se trata de los datos correspondientes a la pobreza de patrimonio (insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud, educación, vestido, vivienda y transporte, aún si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios). De 2008 a 2018 se trata de la población con ingreso inferior a la línea de pobreza por ingresos.

28. Siglas: Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (P1DER), 1973-1982; Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), 1976-1982; Sistema Alimentario Mexicano (SAM), 1980-1983; Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), 1988-1995; Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), inició en 1997 y cambió de nombre a Oportunidades en 2002; Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES, Inició en 2002 y cambió de nombre en 2014; y Programa de Inclusión Social (PROSPERA) Inició en 2014 y fue reemplazado en 2019.

29. Se denominan como progresivas a las transferencias que se concentran en la población de bajos ingresos, mientras que los recursos públicos que se concentran en los estratos de mayores ingresos se denominan transferencias regresivas.

Fuente:
Martínez Espinoza, Manuel Ignacio. La política social de la 4T. Cambios, continuidades y contradicciones del combate a la pobreza y la procuración del bienestar social durante la presidencia de Andrés Manuel López Obrador. México, Editorial Tirant Lo Blanch. (Colección Plural) 1ª Edición, 474 págs.

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