Manuel Ávila Camacho. 12 de Diciembre de 1942

Exposición de Motivos de la Ley del Seguro Social.

Siendo el salario la única fuente de la que los trabajadores obtienen los recursos indispensables para la subsistencia de ellos y la de sus familiares, todo hecho que implica perdida o disminución del mismo causa a todos ellos perjuicios trascendentales.

En el desempeño de sus labores el obrero se halla constantemente amenazado por multitud de riesgos objetivamente creados por el equipo mecánico que maneja, o por las condiciones del medio en que actúa, y cuando tales amenazas se realizan, causando accidentes o enfermedades, fatalmente acarrean la destrucción de la base económica de la familia. Lo mismo ocurre con otros riesgos no considerados como profesionales, tales como las enfermedades generales, la invalidez, la vejez, o la muerte prematura, que si bien a todo ser humano amenazan, es entre los trabajadores donde mayores estragos causan cuando se realizan, por cuanto a que para el hombre que no tiene otro ingreso que la retribución del esfuerzo personal que desarrolla, todo acontecimiento que paralice su actividad aniquila sus posibilidades de adquisición.

Si es cierto que no existe una forma capaz de impedir de un modo general y absoluto las consecuencias de los riesgos, si existe, en cambio, un medio para proteger el salario que coloca a la economía familiar a cubierto de las disminuciones que sufre como reflejo de las contingencias de la vida del trabajador. Ese medio es el Seguro Social, que al proteger al jornal, aminora las penalidades en los casos de incapacidad, vejez u orfandad, y auxilia a la obrera y a la esposa del trabajador en el noble trance de la maternidad, cumpliendo así con una elevada misión que ningún país debe excluir de su legislación.

Si desde el punto de vista del interés particular del obrero es legitima la implantaci6n de un sistema, como el Seguro Social, que esta destinado a proteger su economía familiar, también desde el mas amplio punto de vista de los intereses de la sociedad tal medida halla una plena justificación, porque con la misma se tiende a evitar que la miseria y la angustia azoten a grandes sectores de la poblaci6n nacional.

Desde una perspectiva amplia y entera no se puede considerar el salario solo como el precio del trabajo, sino como un hecho social, como el único ingreso del obrero y la fuente exclusiva para la satisfacción de todas sus necesidades, y no puede desdeñarse la imperativa exigencia humana y justa de que este ingreso único tenga la amplitud suficiente para que el trabajador pueda obtener todo aquello que le es imprescindible.

El régimen del Seguro Social representa un complemento del salario en la medida en que otorga prestaciones que el obrero tendría que obtener de su único ingreso, por lo cual constituye un excelente vehiculo para estabilizar el tipo de vida de la capa económica débil de la población, estabilización a la que debe aspirarse tanto porque su logro vendría a satisfacer nobles aspiraciones de la convivencia humana, cuanto porque al elevar las condiciones de la vida del sector mayoritario de la nación, automáticamente se operaria un crecimiento vigoroso de la economía general del país.

Las circunstancias antes señaladas permiten destacar, en primer termino, que el régimen del Seguro Social no es susceptible de aplicársele un modo general e indeterminado a todos los individuos de la sociedad, sino exclusivamente al sector de la población formado por las personas que trabajan mediante la percepción de un salario o sueldo; y en segundo lugar, que los lineamientos de este sistema de seguridad se trazan en presencia de las necesidades y de la condición general en que se encuentra el sector de la comunidad al cual, específicamente, ampara dicho sistema; es decir, que el Seguro Social no considera el riesgo particular de cada persona que se asegura, sino que atiende a las condiciones económicas del sector de la colectividad que trata de asegurar. Debe destacarse también que como la protección impartida por el Seguro Social entraña una función de interés publico, no puede ser encomendada a empresas privadas, sino que el Estado tiene el deber de intervenir en su establecimiento y desarrollo porque quien sufre, en ultima instancia, los riesgos de la perdida de capacidad de trabajo de los obreros, es la colectividad entera, que, con motivo de esos acontecimientos, ve trastornadas sus actividades y amplificados muchos de sus problemas.

Para todo el mundo es evidente la obligación que tiene el Estado de vigilar la salubridad y la higiene en el país. Esa misma obligación existe para proteger la salud y la vida de los individuos que no cuentan con recursos para resguardarlas por si mismos ni tienen la preparación suficiente para prevenir las contingencias del futuro. Esta vigilancia y esta protección se realizan por medio del Seguro Social, y deben abarcar, en forma perdurable, a la mayor cantidad posible de personas.

Una antigua y vasta experiencia ha demostrado la incapacidad del ahorro individual espontáneo para formar fondos de previsión, debido a que el volumen de los salarios nunca permite reunir recursos bastantes para defenderse contra los riesgos profesionales y naturales y a la deficiente educación previsora. Además, como en la conservación de las energías productivas no solo va de por medio el derecho del asalariado, sino también el beneficio de los empresarios y el interés todo de la colectividad, compete al Estado encauzar el Seguro Social como un servicio publico encomendado a un instituto descentralizado, que, con la aportación oficial, la de los trabajadores y la de los patrones, acuda

Prestamente a cumplir la responsabilidad económica que nace de la Solidaridad nacional. La asistencia publica, como método para contrarrestar las consecuencias de los riesgos, también resulta, por grandes que sean los empeños que se pongan en mejorarla, insuficiente, pues esta instituciones, en razón de su naturaleza orgánica y de los propósitos que norman su programa, por cuantiosos que Sean los fondos destinados a remediar situaciones de insatisfacción provocadas a consecuencia de la estructura económica, no podrá disminuir eficazmente el desnivel entre la miseria y la riqueza.

En cambio, el Seguro Social limita la protección del capital humano a los seres mas débiles económicamente, quienes como trabajadores, contribuyen directamente a la prosperidad del país, y esta protección se hace en forma proporcional al servicio creador prestado por ellos, o sea en relación con el monto de su salario, su antigüedad, etcétera.

Por lo tanto, la institución del Seguro Social fomenta el bienestar económico y garantiza la protección al trabajador y a su familia, para contribuir a la estabilidad de las energías humanas a que aspira la moderna democracia industrial.

La experiencia lleva también a la conclusión de que el Seguro Social debe establecerse con el carácter de obligatorio, para garantizar la estabilidad y la permanencia del sistema y también para extenderlo al mayor numero posible de las personas que deben quedar comprendidas en el, colocándose el Estado dentro de la posición tutelar que, tanto la Constitución de 1917 entre nosotros, cuanto los principios universales del derecho moderno, le reconoce en aquellas cuestiones de vital interés publico. El carácter obligatorio del Seguro Social hace imposible el hecho de que la falta de previsión, y mis concretamente la falta de pago de primas, ocasione, como ocurre en los seguros privados, la perdida de los derechos del asegurado, pues el aseguramiento y el pago de cuotas es forzoso.

Si la defensa y conservación de los recursos naturales de un país constituyen un imperativo general, con mayor razón debe cuidarse el patrimonio humano, que es la riqueza por excelencia de las naciones.

El trabajo lleva en si los riesgos propios de toda empresa audaz, de todo empeño de dominación de las fuerzas naturales y del desarrollo del maquinismo contemporáneo. En las arduas tareas de las industrias minera, de transportes, textil, metalúrgica, del petróleo, eléctrica, etcétera, miles de trabajadores caen víctimas del infortunio, se consumen por las enfermedades o, inválidos, se convierten en penoso lastre social.

Necesidad del Seguro Social

Por diversos factores de orden económico, social y político, las capas pobres de la población mexicana viven en condiciones permanentes de insatisfacción, al grado que resultan víctimas de la alimentación insuficiente, la vivienda antihigiénica, la insalubridad. Estas causas mantienen en un nivel muy bajo la vitalidad del pueblo y la capacidad productiva de los individuos.

La medida de carácter central para contrarrestar esos factores de perjuicio social no es otra que la de elevar el poder adquisitivo de los sectores pobres, a fin de capacitarlos para la obtención de la mayor parte de los satisfactores de sus necesidades. Por esta razón fundamental, la implantación del Seguro Social representa una cuestión de primera importancia en México, pues al colocar al obrero en posibilidad, mediante tal sistema, de recibir diversos servicios y prestaciones en los casos de enfermedades, de vejez, de invalidez y de los demás riesgos que por ley natural amenazan al hombre, se les capacita para adquirir alimentos sanos o más abundantes, para alojarse en viviendas cómodas e higiénicas y para educarse física e intelectualmente. El apoyo a los seres económicamente débiles proporciona mayor tranquilidad y da más bríos para la lucha en la que los batallones de trabajadores mejor armados con los instrumentos de la técnica, acrecienten, en campos y fábricas, los rendimientos necesarios para elevar el nivel de vida de nuestro pueblo que, en considerable proporción, continúa desnutrido, habitando en jacales o sufriendo endemias, salarios de hambre y jornadas agobiantes.

Las estadísticas brindan datos elocuentes acerca de los grandes núcleos de la población que habrán de recibir el amparo de un sistema que impedirá que sigan a merced de la pobreza y la desgracia.

Según datos referentes al 20 de octubre de 1939, en la industria, el comercio y los transportes laboran 676,927 trabajadores y empleados, de los cuales 433,033 corresponden a la industria 165,276 al comercio y 78,618 a los transportes. Considerando que el promedio de la familia es de 5 miembros, se concluye que asciende a 3.384,635 el sector de la población al cual, directa o indirectamente, se extenderá el beneficio del Seguro Social.

Durante el bienio de 1938-39 se registro un promedio de 40,826 accidentes y enfermedades profesionales por año, de los cuales correspondieron 36,550 a las industrias de jurisdicción local. Ese volumen de riesgos profesionales produjo, según las consecuencias que los mismos causaron en las víctimas los siguientes porcentajes: 94.62% de incapacidades temporales; 5.02% de incapacidades parciales permanentes; 1.10% de muertes y 0.011 % de incapacidades totales permanentes. De lo anterior resulta que de los 676,927 trabajadores registrados en la industria, el comercio y los transportes, en el año de 1939 el 6.03% resulta afectado anualmente por accidentes y enfermedades profesionales. Debe hacerse notar que estos datos son incompletos debido a las dificultades con que la estadística ha tropezado; un recuento más municioso daría seguramente cifras más alarmantes aún. Graves son las consecuencias que la realización de esos riesgos producen no sólo para la sociedad entera, sino también para los intereses privados que tienen la obligación impuesta por la ley, de hacer fuertes erogaciones, de su propio peculio, cada vez que uno de esos acontecimientos se registra. En el mismo bienio 1938-39, se señala un promedio de $4.944,013.00 por año que fueron pagados por empresas y patrones individuales con motivo de accidentes y enfermedades profesionales, habiendo correspondido el 65.82% de esa cantidad a pago por accidentes y el 34.18% a pago por enfermedades. De esa misma cantidad derogada por año, $1.164,811.00 correspondió a atención médica; $1.535,430.00 a pago de salarios durante la incapacitación; $2.228,417.00 a pagos de indemnizaciones, y $15,356.00 por gastos funerales. Según cifras anteriores las atenciones proporcionadas a las víctimas de tales riesgos y las indemnizaciones equivalen a $28.53 para atención médica por cada caso, a $37.61 para pago de salarios durante la incapacitación y a $54.58 para pago de indemnizaciones, de lo que se concluye que los elementos económicos destinados no basta siquiera para satisfacer las necesidades más apremiantes en esos casos de infortunio. Por cuanto a riesgos profesionales la Ley Federal del Trabajo da a los trabajadores derecho a asistencia médica, administración de medicamentos y materiales de curación y a una indemnización que corresponde, en el caso de muerte, a un mes de sueldo por concepto de gastos funerales y a una cantidad equivalente a seiscientos dos días de salario, pagadera a quienes tengan derecho a su cobro; en los casos de incapacidad permanente y parcial, a una suma igual al tanto por ciento que fija la tabla de valuación de incapacidades de la ley, calculando sobre el importe que debería pagarse si la incapacidad hubiere sido permanente y total. Ahora bien, la mayor parte de las incapacidades producidas por accidentes o enfermedades profesionales recaen en trabajadores cuya edad fluctúa entre veinticinco y cuarenta años, de donde resulta que ya se produzca la muerte o ya la incapacitación, es notoria la insuficiencia de una cantidad equivalente a 612 días de salario si se trata de muerte, o a 918 días de salario si de incapacidad. Además la indemnización pagada en su conjunto se agota con rapidez, sin que el que la recibe pueda aprovecharla últimamente; el indemnizado queda, al poco tiempo, en el desamparo más absoluto, después de haber consumido, con poco o ningún provecho, los recursos que se le han suministrado. En el sistema del Seguro Social la indemnización se paga por pensiones periódicas que mantienen a los beneficiarios permanentemente en situación de subvenir a sus necesidades económicas primordiales. Un trabajador asegurado está a cubierto y mantiene protegidos a los suyos de las consecuencias de un descenso o de una falta total de su salario.

Otro de los problemas de trascendental interés nacional será atacado por el sistema del Seguro Social, es el de la mortalidad del pueblo mexicano. En el año de 1937 fueron registrados 426,760 defunciones, originadas por diversas causas, cifra que representa el 51.65% de los nacimientos ocurridos en ese mismo año. Del total de las defunciones señaladas, el 82% fue causado por enfermedades del aparato digestivo (cuyo origen, generalmente, es la mala o deficiente alimentación) y por enfermedades infecciosas y parasitarias, así como del aparato respiratorio, originadas, generalmente, por las malas condiciones de higiene y de habitación. Hasta la fecha no existe un sistema organizado para proteger a los trabajadores frente a las enfermedades no profesionales, por lo que resulta evidente que el Seguro Social, al brindar esa protección, habrá de contribuir a resolver una de las cuestiones de mayor influencia en la salud general y en la demografía mexicana y tenderá a disminuir la vagancia, el pauperismo y la mendicidad.

Una de las contingencias de gran importancia nacional, que recibirá positivos beneficios por medio del sistema del Seguro Social, es la maternidad. México es un país de muy baja densidad de población, lo cual tiene graves repercusiones en la economía del país y en el desarrollo de los demás fenómenos de la independencia social, y es indudable que una de las causas que determinan esa baja densidad de población es la relativa al precario tipo de condiciones de higiene o sin una adecuada atención se origina un alto volumen de mortalidad infantil, cuanto porque entre la población preponderantemente industrial se tiende, voluntariamente a disminuir la natalidad. Las siguientes cifras dan una idea clara de la situación antes apuntada. En el año de 1937 se registraron. 823,307 nacimientos y murieron 251,116 niños; de éstos, 218,831 eran menores de 4 años de edad. La mortalidad de los menores de 4 años alcanzó un 87.15 % del total de defunciones infantiles, o sea que la mayor parte de las muertes de los niños ocurrieron en los primeros años, y puede señalarse como causa de esto las deficiencias en los cuidados que se suministran a las madres durante el embarazo y el parto, a los pequeños durante la iniciación en la vida. Además, en el mismo año de 1937 la cifra de nacido-muertos llega a 17,192 Y las defunciones de mujeres por causa de embarazo, parto estado puerperal suman 14,751. El 61 % de estos casos de defunción fue originado por hemorragias puerperal es, septicemia puerperal, albuminaría y otras enfermedades y accidentes del parto que provienen de la falta de atención médica, y de la carencia de recursos higiénicos.

Las mismas cifras estadísticas revelan un total de 231,416 nacimientos de hijos de trabajadores de la industria y el comercio, no comprendiéndose en esta cantidad a los asalariados de la agricultura, la ganadería, la selvicultura, la caza y la pesca. Con un conocimiento siquiera superficial de las realidades de la vida mexicana, puede afirmarse que ni siquiera en la cuarta parte de esos casos de natalidad las madres recibieron atención médica eficaz ni los nacimientos ocurrieron en condiciones higiénicas. El Seguro Social, cuyo sistema comprende como uno de los más importantes el llamado "riesgo de maternidad", tomará bajo su amparo este volumen importante de natalidad en la población asalariada, brindándole atenciones médicas a las parturientas, pensiones en dinero cuando ellas sean trabajadoras, y alimentos adecuados, o su equivalente en dinero, para el recién nacido, durante determinado período crítico de su vida. Es de advertirse la influencia que, en el aumento de la natalidad, tendrá el establecimiento de un sistema que hará que los asalariados no vean como una amenaza económica el nacimiento de sus propios hijos, y resulta indudable que el funcionamiento del seguro de maternidad repercutirá benéficamente para el aumento de la densidad de población en el país.

Antecedentes de la Iniciativa

La lucha por dominar a la. naturaleza para la mejor satisfacción de las necesidades humanas, provoca el gran maquinismo que lleva al hombre ya a las profundidades de la tierra o del mar, o a grandes alturas en el espacio, junto al fuego de los altos hornos, al ambiente letal de las zonas petrolíferas, de las plantas eléctricas, del laboratorio o de los lugares insalubres, y en general, a la vida intensa de la fábrica, pero a medida que la técnica moderna se desenvuelve, más se multiplican y se agravan los riesgos a que están expuestos los hombres que dedican su vida al trabajo fecundo. De allí que sea un deber esencialmente humano la protección eficaz y el remedio oportuno frente a los infortunios que la actividad industrial puede traer aparejados. Por esto el régimen del Seguro Social es un exponente del grado de previsión y de seguridad que han logrado los pueblos en el curso de su civilización.

En México, el desarrollo industrial y el consiguiente aumento de la población trabajadora han multiplicado la intensidad y la importancia de los riesgos, no sólo de los específicamente denominados profesionales, sino de los que general e ineludiblemente afectan a los conglomerados sociales que no tienen, para subvenir a sus necesidades, otra fuente que el salario, y viven, por esa causa, en condiciones de permanente limitación. Cada día el porcentaje de población expuesto a las contingencias derivadas del trabajo industrial adquiere importancia progresiva en la medida en que la evolución económica del país se acelera. Este fenómeno se observa sobre todo después de 1910, desde que la industria y las relaciones de producción adquirieron los métodos y el ritmo modernos.

La transformación de la industria, que revela los triunfos del genio humano, ha impuesto el empleo de la máquina que economiza energías y aumento prodigiosamente los medios de dar mejor satisfacción a las necesidades de la población, y provocando la concentración de capitales de inversión en grandes factorías y la reunión de núcleos de trabajadores vinculados con la actividad de los centros productores.

Derivada de estas condiciones, ha sido constantemente la preocupación del régimen emanado de la Revolución mexicana por la expedición de normas legales que establezcan el Seguro Social. Desde el año de 1917 el C. Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unión, expresó, en un mensaje dirigido al Congreso, que con las leyes protectoras de los elementos obreros y con la implantación legal del Seguro Social, las instituciones políticas de México cumplirían su cometido atendiendo satisfactoriamente las necesidades de la sociedad. Esta afirmación encontró forma legislativa en la fracción XXIX del artículo 123 constitucional que, en su texto original, sentaba la siguiente base: "Se consideran de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de accidentes y de otros con fines análogos, por lo cual tanto el Gobierno Federal, como el de cada Estado deberán fomentar la organización de instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la previsión popular". Este precepto dio lugar a la inserción de disposiciones similares en las constituciones de diversas entidades federativas y a la aprobación de medidas tendientes a establecer formas eficientes de previsión.

La disposición constitucional transcrita fue reforzada en 1929 en los siguientes términos: "Se considera de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social y ella comprenderá: seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros con fines análogos."

En 1921 se elaboró el primer proyecto de Ley del Seguro Social, el cual, aunque no llegó a ser promulgado, suscitó la atención sobre este sistema de seguridad y despertó interés por los problemas inherentes a su establecimiento. En 1929 se formuló una iniciativa de ley para obligar a patrones y obreros a depositar en una institución bancaria cantidades equivalentes del 2 al 5% del salario mensual, para constituir un fondo a beneficio de los trabajadores. La implantación del Seguro Social interesa a las empresas, porque, creando en el obrero un estado de tranquilidad respecto a trascendentales incertidumbres, aumenta su capacidad de rendimiento, evita innumerables posibilidades de conflictos y tiende a crear un mejor entendimiento que permite el desarrollo de nuestra economía; por eso, el establecimiento del Seguro Social ha sido tema abordado frecuentemente en las reuniones de trabajadores y patrones y en ellas se ha concluido por pedir el establecimiento inmediato de ese régimen de seguridad. En 1932 el Congreso de la Unión expidió un decreto que otorgaba facultades extraordinarias para que en un plazo de ocho meses se expidiera la Ley del Seguro Social Obligatorio. Este decreto no llegó a cumplirse por el precipitado cambio de gobierno que ocurrió ese año.

La preocupación por el Seguro Social ha sido cada vez más acentuada. El Primer Plan Sexenal del Gobierno que formuló el Partido Revolucionario estableció que: "Será capítulo final en materia de crédito dar los primeros pasos para la integración de un sistema de seguros que sustraiga del interés privado esta importante rama de la economía."

El período de gobierno correspondiente al desarrollo de este Plan fue uno de los más activos en la discusión del problema del Seguro Social y en la formulación de proyectos para su establecimiento. Se elaboraron iniciativas en el Departamento del Trabajo, en el Departamento de Salubridad, en la Secretaría de Gobierno, en la Comisión de Estudios de la Presidencia de la República y en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La de esta última fue enviada a la consideración del Congreso de la Unión, pero no llegó a discutirse porque se consideró necesario formular una más completa.

La necesidad de establecer el Seguro Social encontró también eco legislativo en el artículo 8 o transitorio de la Ley General de Sociedades de Seguros que establece que "el Ejecutivo de la Unión dictará las medidas complementarias de la ley que sean procedentes para establecer el Seguro Social".
Por su parte, la Ley Federal del Trabajo establece, en su artículo 305, que los patrones podrán cumplir las obligaciones emanadas de los riesgos profesionales, asegurando a su costa al trabajador a beneficio de quien deba percibir la indemnización.

El Segundo Plan Sexenal de Gobierno, formulado por el Partido de la Revolución Mexicana, establece lo siguiente: "Durante el primar año de vigencia de este plan se expedirá la Ley de Seguros Sociales, que debe cubrir los riesgos profesionales y sociales más importantes, y en cuya organización y administración debe intervenir la clase obrera organizada".

Al asumir la Primera Magistratura de la República, en el mensaje leído ante el Congreso de la Unión, expresé el anhelo de hacer cristalizar este propósito, formulando la declaración siguiente: "No olvidemos que nuestros ideales de justicia colectiva están muy lejos de haberse logrado; el desempleo y los bajos salarios que existen en nuestro país reclaman las oportunidades de vivir dignamente; el hombre que tiene traba}) necesita la certidumbre de que los beneficios de sus contratos colectivos sean permanentes, y, por otra parte, todos debemos unir desde luego el propósito de que en un día próximo las leyes del Seguro Social protejan a todos los mexicanos en las horas de adversidad, en la orfandad, en la viudez de las mujeres en la enfermedad, en el desempleo, en la vejez, para substituir este régimen secular en que por la pobreza de la nación hemos tenido que vivir ".

En el Acuerdo Presidencial dado a cinco secretarías del Estado el 2 de junio de 1941, al referirme al establecimiento del Seguro Social, expresé: "Estos anhelos y obligaciones aparecen más amplios, si se considera que todos los países de Europa y aproximadamente un 90% de los pueblos del Continente americano poseen una legislación del Seguro Social. Mientras que México constituye una excepción que no es acorde con el sentido social de su movimiento popular y su evolución política y legal, con la tendencia revolucionaria de proteger al pueblo productor".

Iniciativa presentada a la consideración del H. Congreso de la Unión por Manuel Ávila Camacho, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 71, fracción 1 y 123, fracción XXIX de la Constitución General de la Republica.